<<
>>

9.5. Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования земель

Правовое обеспечение той или иной цели предполагает системное обеспечение ее реализации необходимыми правовыми средствами, позволяющими реально достичь поставленной задачи. Например, для обеспечения целевого использования земель существует в российском законодательстве такой комплекс правовых мер, как запрещение приступать к пользованию земельным участком до отвода его в натуре на местности; право государственного контроля путем свободного доступа йа земельный участок сотрудников государственного контроля за использованием земель; наличие таких мер ответственности, как лишение земельного участка за нецелевое использование его с одновременным привлечением к ответственности и т.д.
Все эти правовые средства в комплексном взаимодействии осуществляют предотвращение и пресечение отступлений от целевого использования земли, а значит, и обеспечивают соблюдение этого целевого использования.

Правовое обеспечение рационального использования земель осуществляется с помощью следующего комплекса правовых мероприятий:

1. Стимулирование целевого использования земельного участка собственниками землевладельцами, землепользователями и арен-даторами, выражающееся в следующих аспектах:

а) землепользования и природопользования, которая

предусмотрена как для всех природных объектов (ст. 20 Федерального закона «Об охране природной среды»), так и для земель конкретно (Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (в ред. от 23.12.2003)), где предусмотрены ставки налога, арендная

плата и нормативная цена земли.

Плата за землю является наиболее значимым экономико-правовым стимулом, побуждающим землепользователей, во-первых, не приобретать излишние площади земель в собственность, пользование или аренду, во-вторых, использовать приобретенные земельные участки наиболее рационально, т.к. использовать их иначе является просто невыгодным;

б) применением льгот и преимуществ к землепользователям, раци-онально использующим землю. Например, применение налогового сти-мулирования для граждан, впервые осваивающих земельный участок для ведения крестьянского хозяйства; установление надбавок за экологически чистую продукцию, выращенную на рационально используемом сельскохозяйственном угодье;

в) применением невыгодных правовых последствий к лицам, осуществляющим нерациональное использование земель. Например, неиспользование земельного угодья в течение более трех лет, если законом не установлен более длинный срок, влечет за собой возможность изъчтия этого участка у собственника.

2. Устранение причин и условий, способствующих нерациональному использованию земель. Под этим правовым способом можно понимать:

а) устаноьление государственной разрешительной системы предос-тавления и изъятия земель, совершения сделок с земельными участками и т.д. В частности, государственной регистрации подлежат как права на участок (ст. 131 ГК РФ), так и сделки с землей (ст. 164 ГК РФ); под страхом наказания запрещается приступать к пользованию земельным участком, на которое не имеется специального разрешения уполномоченного на то государственного или муниципального органа, а также если не совершен отвод границ земельного участка в натуре и т.д.;

б) установление научно обоснованных расчетов последствий использования земель, позволяющих уже на стадии Предоставления земельных участков в пользование предотвратить нерациональное их использование в будущем.

В частности, ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995

«Об экологической экспертизе» (в ред. по

зволяет выявить несовершенства в проекте строительства объекта, которое может повлечь нерациональное использование земельного участка в будущем (повышенное антропогенное загрязнение и др.);

в) установление необходимости согласования отводов земельного участка с соответствующими государственными службами. Например,

землеотводного процесса заинтересованные в

отводе земельного участка лица должны получить письменно заверенные согласования с представителями органов санитарно-эпидемиологического надзора (Федеральный закон РСФСР от 19.04.1991 № 1034-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 21.07.1998)), с представителями пожарной службы (Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 10.05.2004)) и др., что позволяет специалистам этих служб уже на стадии отвода устранить недостатки, которые могут послужить нерациональному использованию земли.

Устранение правовой возможности оперативного пресечения нерационального использования земельных участков, например возможности прекратить финансирование строящегося сооружения, если расположение строительства произведено неправильно.

пресечение может быть обеспечено, во-первых, предоставлением соответствующих правомочий государственным контрольным службам. Например, органы государственного контроля за охраной и использованием земель и их должностные лица вправе приостанавливать использование сельскохозяйственных земель, ели оно осуществляется способами, способствующими возникновению эрозии почв, ведущими к ее деградации (см.: Положение о государственном земельном контроле).

Во-вторых, такому пресечению может способствовать любой гражданин в силу наличия у него конституционного права обращение в любые государственные органы, вплоть до международных в, установленном законом порядке (ст. 33, 46 Конституции РФ), что позволяет ему требовать принятия мер по устранению нарушений в использовании земель.

В-третьих, такое пресечение невозможно, если отсутствуют права и гарантии у лиц, осуществляющих пресечение нерационального использования земель. Так, в 1993 г. были признаны недействующими статьи, предусматривающие возможность изъятия земельных участков, используемых нерационально. В 1994 г. это основание изъятия было воспроизведено в ГК РФ, но возможность применения данного основания не допускалась до введения Земельного кодекса, который несколько лет не могли принять по вине Государственной Думы РФ. В результате отсутствия правовых оснований отсутствовала и возможность оперативного пресечения нерационального использования земель.

Установлении правовой возможности устранения нарушений правил рационального использования земель и восстановления положения в использовании земель. В частности, в случае отступления без надлежащего разрешения от проекта внутрихозяйственного землепользования виновные в этом лица несут наказание (см.: КоАП РФ) и обязаны восстановить допущенную ломку этого проекта (размещение угодий, прокладку дорог и т.д.).

Восстановление в натуре последствий отступления от рациональ-ного использования земель не всегда возможно. Например, погубленный в нерационального использования сельскохозяйственного угодья почвенный слой практически невосстановим, а поэтому восстановление нарушенных угодий зачастую может быть компенсировано лишь в денежной за проведенную рекультивацию с почвенного слоя, снятого с других земель.

Немалым стимулирующим правовым средством является правило, по которому самовольный застройщик обязан привести земельный участок в прежнее состояние за свой счет без компенсации понесенных затрат.

Правовое обеспечение рационального использования земель выражается не только в наличии комплекса правовых мероприятий, но и в наличии правовых возможностей субъектов земельных правоотношений рационально использовать землю. К числу таковых следует отнести:

• свободу хозяйствования на земле, выражающуюся в праве собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления деятельности по использованию земель (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ), на владение, пользование и распоряжение землями свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции), действовать при использовании земель своей волей и в своем интересе (ч. 2 ст. 1 ГК РФ).

Вместе с тем свобода в использовании земель должна осуществляться под контролем государства, поскольку в противном случае она может превратиться в анархию, игнорирование интересов общества. Например, фермеры начнут сдавать свои земли в аренду другим гражданам, вместо того, чтобы выращивать на них сельскохозяйственную продукцию, или увлекутся коммерческой несельскохозяйственной деятельностью, хотя обязаны осуществлять сельскохозяйственную деятельность в качестве ведущей (ст. 16 Федерального закона от № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Свобода хозяйствования на земле выражается также в недопустимости произвольного вмешательства любых лиц в деятельность зем-лепользователей под страхом ответственности за этот произвол. В собственники земельных, участков вправе оспаривать в судебном порядке ненормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, нормативные акты, признавать их по суду недействительными, если они нарушают права и законные интересы этих собственников (ст. 13 ГК РФ), взыскивать с данных органов причиненные этим актом убытки (ст. 16 ГК РФ), а также требовать денежной компенсации за понесенный моральный вред (ст. 151, 1099—1101 ГК).

Свобода хозяйствования на земле является первым условием обеспечения рационального использования земли, поскольку только сам землепользователь знает природные особенности местности, в которой трудится, свойства своего земельного участка и в соответствии с ними вырабатывает порядок рациональной хозяйственной эксплуатации земли.

В дореформенный период при монопольном господстве государ-ственной собственности на землю и идеологическом господстве одной партии были типичными случаи, когда работники райкомов и другие чиновники советского аппарата заставляли колхозников ускорять посевные и уборочные работы, чтобы раньше всех отрапортовать о завершении посевных и уборочных кампаний. В результате возникали значительные недоборы урожая сельскохозяйственных культур из- за проведения полевых работ в невыгодные сроки;

• правильную правовую регламентацию земельных отношений, предполагающую:

^ отсутствие пробелов в земельном законодательстве, т.е. необходимых правовых норм, наличия которых требует особая природа земельных отношений. Например, при отсутствии точных критериев обеспечения и поддержания почвенного плодородия (поддержки на должном уровне гумусированной части почвенного слоя, обеспечения водного, воздушного и теплового режима в нем, создания благоприятных условий для развития почвенной фауны и т.п.) сама деятельность по повышению почвенного плодородия приводит к снижению последнего. В частности, чрезмерное внесение минеральных удобрений приводит к сгоранию гумуса, а уменьшение последнего ведет к снижению почвенного плодородия. Арендаторам же, являющимся временными хозяевами на земле, зачастую нужна сиюминутная выгода в ущерб почвенному благополучию земельного участка в последующие годы, а поэтому пробел в законе влечет за собой значительные негативные последствия в виде нерационального использования земель;

отсутствие несовершенств в законе, которые парализуют его результативность, и принятые правовые нормы оказываются бесполезными для правового регулирования рационального йсподьзбйа^йй земель. Например, к числу таких несовершенств следует отнести существовавшую в ст. 50 старого Кодекса РФ об административных правонарушениях формулировку «бесхозяйственное использование земли», которая не содержала правовых критериев, а значит, и невозможно применение правовых санкций за подобное деяние.

Значительным несовершенством до реформируемого земельного законодательства явилось отсутствие в нем точной терминологии, которой начинают снабжаться вновь принимаемые нормативные акты о земле. Так, в Федеральном законе от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (в ред. от 10.01.2003) даются все необходимые понятия, применяемые в этом законе, что способствует значительному облегчению правоприменительной практики.

Как земельное законодательство дореволюционной России, так и законодательство советского периода не содержало ни в одном из земельных кодексов России понятия земель как объекта правоотношений. В результате дискуссионным остается предмет земельного права, существенно затрудняется правовое регулирование, направленное на рациональное использование земель;

наличие эффективного правоприменительного механизма, без которого принятые земельно-правовые нормы остаются бездействующими. В частности, закон о плате за землю может эффективно и полно применяться благодаря специальной Инструкции о порядке применения этого закона, позволяющей его исполнителям правильно понять сложности правоприменительной практики, произвести расчет платы за землю, не прийти в тупик при сложных и нестандартных ситуациях, в которых складываются правоотношения данного вида;

• наличие необходимого материального обеспечения для успешной реализации законодательства, регулирующего земельные отношения. В частности, законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу России только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст. 104 Конституции РФ);

• своевременное и правильное корректирование правового регулирования земельных отношений, при котором законодатель держит руку «на пульсе» правоприменительной практики и своевременно реагирует на свои ошибки, вызванные несовершенством правовых норм. Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что правовое обеспечение рационального использования земель представляет собой сложный комплекс правовых Средств, системное использование которых позволяет достичь решения задачи рационального использования земель.

Требование же .рационального использования земель является главной задачей земельно-правового регулирования, достижению которой посвящена практически каждая норма российского земельного права. В каждой норме, в том числе и не относящейся к земельному законодательству, содержатся способствующие решению данной задачи: наследственные правоотношения, сделки с недвижимостью, предпринимательская деятельность и т.д. содержат прямые или косвенные положения по рациональному использованию земель.

<< | >>
Источник: Б.В. Ерофеев. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ (Учебник. 9-е издание, переработанное). 2004

Еще по теме 9.5. Организационно-правовые формы обеспечения рационального использования земель:

  1. 9.4. Способы правового обеспечения рационального использования-отдельных категорий земель
  2. Глава 9 ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
  3. 9.1. Понятие рационального использования земель
  4. 9.2. Количественный критерий рационального использования земель
  5. 9.3. Качественный критерий рационального использования земель
  6. 6.4. Правовые основы планирования, использования и охраны земель
  7. 14.2. Особенности правового управления использованием отдельных видов земель специального назначения
  8. 21.3. Организационно-правовые формы предпринимательства в России
  9. 12.5.2. Правовые методы и формы осуществления оборота земель сельскохозяйственного назначения
  10. 19.3. Влияние организационно-правовой формы на ответственность учредителей
  11. 4.6. Выбор организационно-правовой формы банка