<<
>>

14.4. Особенности организационной структуры налоговых органов

С точки зрения конституционного устройства различают федеративные и унитарные государства (монархии).

В федеративных государствах система налоговых органов состоит из нескольких звеньев — центрального звена, которое занимается сбором федеральных налогов, и налоговых органов регионального уровня (земель, штатов, провинций и т.д.). К таким странам относятся США, Германия, Австралия, Швейцария, Швеция и др. В этих странах единство налоговой системы обеспечивается за счет установления единых основ законодательства, единой налоговой системы и методического руководства всей налоговой работой со стороны центрального звена налоговой системы.

В унитарных государствах управление налоговой работой жестко централизовано, все звенья налоговых органов управляются из единого центра, единство налогового законодательства иногда доведено до принятия общегосударственного налогового кодекса. К таким странам относятся Франция, Италия, Великобритания.

По месту налоговых органов в финансово-бюджетной системе страны можно выделить, с одной стороны, Германию, в которой всем бюджетным процессом, налоговой политикой и сбором налогов в целом управляет федеральное министерство финансов, с другой стороны, США, где налоговая служба действует как самостоятельное ведомство.

Степень и формы участия налоговых органов в разработке налогового законодательства в разных странах заметно различаются. В одних странах их функции ограничены сбором налогов и предоставлением консультаций и рекомендаций государственным ведомствам, ответственным за определение экономической и бюджетно-налоговой политики. В других странах, таких как Канада, Колумбия, Бразилия, Мексика, Уругвай, Венесуэла и др., налоговые органы могут непосредственно участвовать в процессе подготовки и принятия решений по изменению налогового законодательства и имеют в своей структуре соответствующие подразделения.

С точки зрения выбора приоритетов в налоговой работе можно выделить Великобританию, где структура налоговых органов построена по принципу выделения видов налогов (существуют два управления — по прямым (подоходным) и косвенным налогам), и США, где организация налоговых органов подчинена этапам налогового процесса. Первый подход обычно называют специализированным, а второй — функциональным. При втором подходе, получившем широкое распространение в последние годы, работа налоговых органов жестко нацелена на конечный результат — правильный и эффективный сбор на-логов.

Рассмотрим особенности управления налоговым процессом и систему налогового администрирования на примере конкретных стран.

В США имеется три уровня управления: федеральный, штатов и муниципальный. Каждому уровню свойственны своя система налого-обложения и свои налоговые органы. На федеральном уровне приме-няются подоходный налоги налоге продаж, на муниципальном — тер-риториальные налоги.

Управление сбором федеральных налогов возложено на Службу внутренних доходов (СВД), отвечающую за внутренние налоги, и Таможенное Бюро, отвечающее за таможенные сборы.

СВД имеет собственный следственный аппарат и наделена весьма широкими правами по внесудебному преследованию граждан. Она может изымать в счет уплаты налога собственность налогоплательщика, систематически уклоняющегося от уплаты налогов, включая не-движимость. Вместе с тем любые действия СВД могут быть опротестованы в судебном порядке. Для рассмотрения таких дел в первой инстанции существует специальный налоговый суд.

В то же время закон охраняет и интересы налогоплательщиков, предоставляя им немалые права. К основным правам налогоплательщиков относится, прежде всего, право на получение бесплатной информации и помощи при подготовке налоговых документов. СВД выпускает ежегодно более 100 бесплатных брошюр, содержащих информацию по различным вопросам, связанным с уплатой налогов. Одна из этих брошюр содержит каталог бесплатных услуг. Во многих общественных библиотеках имеются видеокассеты с подробными инструкциями по заполнению налоговых форм.

Налоговые органы в США структурированы по функциональному признаку. Оперативные функции децентрализованы на местном уровне и осуществляются региональными и окружными отделениями, тогда как нормативные функции объединены в центральном аппарате управления, которое находится в Вашингтоне, округ Колумбия.

СВД возглавляет ее руководитель, который имеет своих заместителей. В соответствии с последней организационной структурой в состав СВД входят Управление по финансам, Управление по кадрам и административным вопросам, Управление по информации, Управление по стратегическому планированию и связи, Управление по работе с налогоплательщиками и Управление по налоговому законодательству. Годовой бюджет СВД составляет более 7 млрд долл. США.

Каждое из этих управлений возглавляет его начальник.

Начальник Управления по налоговому законодательству отвечает за соблюдение налогового законодательства и его принудительное исполнение: проверка налоговых деклараций, взимание недоимки, расследование уголовных налоговых преступлений (мошенничеств), утверждение планов налоговых проверок, консультации по правам налогоплательщиков, контроль за исполнением международных налоговых соглашений, оказание содействия другим странам по налоговым вопросам, предоставление налоговой информации по международным запросам, исследовательская и аналитическая деятельность.

Начальник Управления по финансам отвечает за бюджет СВД, ведение бухгалтерского и финансового учета, управление финансовыми операциями СВД.

Начальник Управления по информации отвечает за разработку информационных технологий (планирует и разрабатывает системные структуры), управление данными, технологические стандарты, связь и конфиденциальность данных.

Начальник Управления по кадрам и административным вопросам несет ответственность за материально-техническое обеспечение, обу-чение, трудовые отношения, системы найма и оплаты, оборудование, соблюдение законов о равных возможностях найма.

Начальник Управления по стратегическому планированию и связи отвечает за общее планирование деятельности СВД (стратегическое управление), отношения с другими государственными ведомствами.

Начальник Управления по работе с налогоплательщиками отвечает за программы содействия налогоплательщикам и обработку налоговых деклараций, документов и платежей; устанавливает связи с налогоплательщиками и помогает им в соблюдении налогового законодательства; консультирует по правам и обязанностям налогоплательщиков; получает и обрабатывает документы, не связанные с налогами.

К руководителям Налоговой службы США относятся также: главный инспектор, который имеет независимый статус и занимается работой по проведению внутреннего контроля и расследований; омбуд- смен (уполномоченный по рассмотрению жалоб) — его служба выполняет функции защиты налогоплательщиков и в целом представляет интересы налогоплательщиков в рамках процесса принятия решений в рамках СВД; помощник руководителя СВД по законодательным отношениям — представляет позицию своей службы в Конгрессе США; помощник руководителя СВД по связям с общественностью — представляет свою службу в средствах информации и пропаганды; помощник руководителя СВД по гарантированию равных возможностей — гарантирует соблюдение в налоговых органах законов и нормативных актов по равным возможностям при найме сотрудников.

В процессе принятия решений в системе налоговых органов США, также задействованы следующие институты.

Исполнительный комитет СВД — основной орган налоговой службы по принятию решений и формированию политики, который определяет стратегию развития службы, уделяя особое внимание формированию политики на самом высоком уровне и оперативным вопросам, которые требуют немедленного вмешательства руководителя СВД. В состав комитета входят руководитель СВД, его заместитель и начальники управлений. Начальник Управления по налоговому законодательству присутствует на заседаниях комитета в качестве постоянного приглашенного; его присутствие необходимо, если на заседаниях рассматриваются вопросы его компетенции.

Совет управляющих (СУ) — собрание высших должностных лиц СВД. СУ рассматривает важнейшие вопросы и разрабатывает стратегию развития, представляемую на обсуждение Исполнительному комитету. В состав СУ входят все члены Исполнительного комитета, все заместители и помощники руководителя СВД, помощники заместителя руководителя, руководители региональных отделений, главный инспектор, администратор по модернизации налоговой системы, администратор по задолженности, Национальный директор отдела по рассмотрению жалоб.

Кроме того, при СВД в качестве совещательных органов создана группа консультантов при руководителе СВД, в которую входят представители внешних организаций — практикующие налоговые организации, руководители корпораций, государственные агентства, видные юристы и т.д. Группа выполняет функции общественного форума для обсуждения актуальных вопросов налогового администрирования и управления между Налоговой службой США и общественностью. Члены группы консультантов назначаются руководителем СВД. Они могут предлагать свои рекомендации по разным вопросам, обсуждать текущую или планируе-мую политику СВД, программы и процедуры, а также высказывать пред-ложения по улучшению работы налоговых органов.

Организационная структура СВД состоит из двух уровней — на-ционального и регионального. На национальном уровне СВД имеет головной офис (центральный аппарат) в Вашингтоне, округ Колумбия, который выполняет следующие функции: планирует программы оперативных работ для исполнения территориальными отделениями (например, план проведения налоговых проверок; планирование раз-работок основных систем данных и их приобретение; распределение персонала между регионами на основе анализа рабочей загрузки и программных задач), оценивает выполнение программ территориальными отделениями, поддерживает связи с Конгрессом, должностными лицами налоговых органов штатов и иностранных государств, непосредственно управляет двумя компьютерными центрами.

На региональном уровне существует семь округов (планируется сократить их число до пяти). Каждый округ возглавляется окружным руководителем, который отвечает за работу центров обслуживания налогоплательщиков и окружных офисов в рамках своей юрисдикции. Окружные управления, расположенные в городах-метрополиях: Нью-Йорк, Сан-Франциско, Цинциннати, Даллас, Филадельфия, Атланта, Чикаго — выполняют следующие функции: осуществление программ и реализация политики, разрабатываемых на национальном уровне, координация, руководство и контроль за деятельностью подотчетных органов (центров обслуживания налогоплательщиков) в своем регионе.

На следующем, более низком уровне функционируют 63 региональных отделения, которые располагаются, как правило, в крупных городах (каждый штат имеет как минимум одно такое отделение).

В задачи этих отделений входит: обслуживать налогоплательщиков — предоставлять им информацию, консультации, налоговые бланки и печатные материалы, консультировать, проводить налоговые проверки налоговых деклараций и других документов отчетности, собирать налоги, вести работу по выявлению неплательщиков и взысканию задолженностей по налогам, оказывать помощь налогоплательщикам, контролировать планы пенсионного обеспечения (только в некоторых округах), управлять системой данных по выявлению налогоплательщиков, уклоняющихся от уплаты налогов (программа, использующая данные для определения областей нарушения налогового законодательства и разработки широкомасштабных методов улучшения налоговой дисциплины).

Оперативную работу с налоговой отчетностью ведут центры обслу-живания налогоплательщиков (ЦОП). В настоящее время имеется 10 таких центров. В функции ЦОП входят: обслуживание работы СВД (обработка данных налоговых деклараций и информационных документов); первичная проверка (камеральная) налоговых деклараций и запросов налогоплательщикам для получения от них дополнительных документов.

Налоговая служба США имеет в своем штате примерно 110 тыс. сотрудников; из них около 10 тыс. человек работают в центральном ап-парате. Ежегодно работники СВД обрабатывают более 200 млн нало-говых деклараций, из которых примерно 115 млн — декларации физи-ческих лиц. СВД в среднем собирает в год более 1 трлн долл. налоговых поступлений, из которых на долю подоходных налогов приходится около 60%. Доля налогов по социальному страхованию составляет более Уз всех поступлений, и акцизов — около 3%.

В Великобритании Управление налоговых сборов (УНС) было создано в 1849 г. Оно отвечало за осуществление контроля как над акцизными сборами, так и за подоходным налогом. В 1909 г. акцизные сборы были выделены из УНС и вместе с таможенными пошлинами переданы в ведение вновь созданного Управления таможенных пошлин и акцизных сборов.

Со вступлением Великобритании в 1973 г. в Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) в стране был введен НДС, что вызвало необходимость увеличения штата Управления таможенных пошлин и акцизов, поскольку количество компаний, за оплатой НДС которых необходимо было осуществлять контроль, резко возросло (с 4 тыс. до 1,5 млн).

Несколько лет назад был проведен анализ деятельности УНС и Управления таможенных пошлин и акцизных сборов. По его результатам рассматривалась и возможность слияния этих налоговых ведомств. В конце концов было принято решение сохранить их независимое существование, но при этом гарантировать, что в будущем они будут более плотно сотрудничать между собой. Правительство решило сократить количество сотрудников департаментов, а затем было объявлено, что будут преследоваться следующие стратегические цели:

больше внимания будет уделяться сферам деятельности, предполагающим повышенный риск, в то время как рутинная аудиторская работа с низким уровнем риска будет иметь меньший приоритет;

будет улучшено качество услуг, оказываемых налогоплательщикам, чтобы помочь им выполнять свои обязательства с наименьшими затратами и неудобствами;

будет повышаться профессионализм сотрудников, им будет оказываться поддержка с тем, чтобы в полной мере использовать их потенциал.

С 1997 г. в Великобритании введена система «самоначисления подоходных налогов» для физических лиц, ас 1999 г. она распространена и на налоги с прибылей корпораций. В соответствии с этой системой размер подлежащего уплате налога основывается на расчетах, сделанных самим налогоплательщиком. Система «самоначисления» явила собой коренное изменение способа работы с налоговой отчетностью налогоплательщиков. Сейчас налоговые органы принимают за основу суммы налогов, начисленные непосредственно налогоплательщиками, и лишь в случае наличия оснований сомневаться в их правильности они могут принимать меры для проверки их полноты и правильности (причем в течение строго ограниченного периода времени).

Данная система стала основой для разработки Программы перестройки работы УНС, проводимой в 1993—2003 гг. Программа была направлена на адаптацию организационной структуры и порядка деятельности УНС к новым условиям. В соответствии с ней была проведена реструктуризация региональных офисов и подразделений УНС, нацеленная набольшую интеграцию всех звеньев и процессов налоговой работы. Кроме того, была поставлена задача ускоренного внедрения новых информационных и коммуникационных технологий, предусматривающих, кроме прочего, упрощение и рационализацию действующих процедур и правил налогообложения.

В настоящее время контроль за налоговыми сборами осуществляется указанными департаментами, которые подотчетны министру финансов. Общее число сотрудников налоговых органов составляет примерно 55 тыс. человек. Взносы в фонд социального страхования в целом собирает агентство социального страхования Министерства социального обеспечения.

Организационная структура УНС включает: главный офис руководителя Управления, расположенный в штаб-квартире управления в Лондоне и состоящий из пяти основных подразделений: отдела общих операций (отвечающего за деятельность УНС в целом; ему также подчинены региональные исполнительные офисы, отвечающие за подоходный налог, налог на корпорации и налог на доход от прироста капитала); отдела крупных налогоплательщиков (отвечающего за работу с крупными компаниями любых отраслей экономики); отдела планирования и ресурсов (планирование, финансы и контроль, а также вопросы подбора, подго-товки и обучения кадров); офиса главного администратора (по оценке имущества); юридического отдела (процедуры обжалования и уголовные дела). Кроме того, при главном офисе УНС действуют такие специализи-рованные подразделения, как офис финансовых посредников и претензий, офис пенсионных схем, офис гербовых сборов, офис налогов на капитал и офис налогообложения нефтепродуктов.

Текущей работой по сбору налогов занимаются сотрудники 600 территориальных налоговых офисов. Налоговые инспекторы осуществляют сбор налоговых деклараций и налоговые проверки на своей территории.

Организационная структура Управления таможенных пошлин и акцизных сборов (число сотрудников около 25 тыс.) включает руководителя Управления, а также директора информационных систем, директора по кадрам и финансам, директора по вопросам таможенной политики, директора по акцизной политике, директора по вопросам НДС. Правление Управления таможенных пошлин и акцизных сборов состоит из председателя, заместителя председателя, девяти исполнительных директоров и двух неисполнительных директоров.

В обязанности исполнительных директоров входит: финансовое руководство, руководство кадрами, внутренние проверки, жилищное строительство и безопасность;

вопросы налогового контроля в отношении сбора таможенных по-шлин, акцизных сборов и НДС;

подготовка юридических заключений, касающихся процедур обжалования решений и возбуждения уголовных дел по результатам проведения налоговых проверок.

Неисполнительные директоры отвечают за консультирование и оказание содействия в принятии решений по вопросам стратегической политики.

На региональном уровне действуют 14 подразделений по взысканию налогов, отвечающих за обеспечение выполнения таможенных законов и правил, акцизных сборов и НДС в закрепленных за ними географических районах. Они сами планируют свою деятельность и докладывают непосредственно в Правление Управления. Обычно в них входят несколько местных офисов, ведающих вопросами НДС. Всего существует примерно 90 местных офисов, в каждом таком офисе работает около 100 сотрудников, в функции которых входит: контроль за поступлением налоговых платежей; текущее обслуживание клиентов (выдача информационных справок и т.д.); ведение лицевых счетов налогоплательщиков, составление статистических отчетов и т.д.; про-ведение налоговых проверок и ревизий.

Основная часть сотрудников занята проведением налоговых проверок и ревизий. Крупные налоговые проверки проводятся группами ревизоров, на более мелкие может направляться по одному работнику. Некоторые группы ревизоров специализируются по определенным видам бизнеса или секторам экономики.

При проведении ревизий обычно проводится различие между «обычными» и крупными компаниями. В отличие от УНС, у которого имеется отдельное подразделение для проведения ревизий крупных компаний, в Управлении таможенных пошлин и акцизных сборов проверка крупных компаний организована на местном и региональном уровнях. Кроме того, в группы, занимающиеся проверкой уплаты налогов крупными компаниями НДС, входит большее число специалистов в области электронной обработки данных бухгалтерского учета и ревизий.

Инспекторам УНС и Управления таможенных пошлин и акцизных сборов разрешено обмениваться информацией, могущей представлять интерес при выполнении их функций. Такой обмен может иметь место, если, например, оба управления работают по одинаковым массивам данных (такие как уровень заработной платы, чистая валовая прибыль и другие показатели) в отношении одних и тех же проверяемых компаний. Кроме того, при применении многих схем уклонения от налогов часто одновременно занижаются не только поступления от НДС, но и платежи по подоходным налогам и налогам на корпорации. Сообщения о таких фактах, выявленных в одном управлении, своим коллегам в другом управлении, способствуют более быстрому и эффективному выявлению участников таких схем уклонения от налогов. Оба управления могут обмениваться также информацией о регистрации компании как плательщиков тех или иных налогов.

В процессе ревизионной работы оба управления действуют независимо друг от друга, но в некоторых регионах проводятся эксперименты по совместным ревизиям. В таких случаях организуется совместная группа из инспекторов, которые специализируются в какой- либо определенной области, считающейся финансово рискованной.

Для Германии важной чертой налоговой и финансовой политики является четкое разграничение компетенции между федерацией, землями и местными органами власти — проблема, которая является основной для любой страны с федеративным устройством.

В 1871 г., при образовании Германской империи, все права и полномочия в сфере прямого налогообложения были закреплены на уровне земель (тогда — государств, объединившихся в Германскую империю). В ведение центральной (имперской) власти передавались только таможенные пошлины и некоторые налоги на предметы массового потребления (табак, пиво, водка, сахар, соль).

Закрепление за центром права на сбор таможенных пошлин и акцизов положило начало созданию общегерманского экономического пространства. Другими источниками средств для центральной власти стали доходы почтового и телеграфного ведомства, а также специальные взносы федеральных земель, предназначавшиеся на покрытие общеимперских расходов. Для покрытия чрезвычайных потребностей казны предполагалась возможность прибегать к внешним и внутренним займам.

Федерация и земли раздельно несут расходы, возникающие при выполнении ими своих функций; федерация и земли самостоятельны в вопросах бюджетного устройства. Принципы независимости бюджетного хозяйства действуют с учетом необходимости взаимоувязки общегосударственных и земельных интересов. Децентрализация бюджетов происходит не столько за счет перераспределения средств центрального бюджета, сколько путем законодательного закрепления источников бюджетных доходов. Соответственно разделены и расходы центрального и местного бюджета. Разделение налоговых поступлений закреплено в Основном законе Германии и конкретизировано в налоговом и бюджетном законодательстве. Практически по каждому виду налогов имеется отдельный закон.

Основным общефедеральным налоговым законом в Германии является Уложение о налоговых платежах (УНП), которое вступило в силу в 1977 г. (взамен прежнего Уложения 1919 г.) и действует с некоторыми изменениями и поправками, внесенными в период 1989—1990 гг. Уложение регламентирует все налоговые процедуры в связи со сбором налогов, в то время как нормы, устанавливающие режим и ставки конкретных налогов, определяются законами, устанавливающими эти налоги.

УНП содержит определение понятия налога, устанавливает, кто является налогоплательщиком по каждому налогу, закрепляет прин-цип сохранения финансовыми органами тайны относительно налоговой информации и принцип равномерности налогообложения, а также регулирует вопросы, связанные с обязанностью давать сведения о доходах, с привлечением экспертов, предоставлением документов и имущества и др. Кроме того, УНП определяет условия, при которых налогоплательщик может уклониться от дачи сведений о доходах, ре-гулирует начисление процентов на доплату налога или его возмещение.

В настоящее время бюджетная система Германии включает бюджет федерации, бюджеты 16 земель и более 11 тыс. общин. В финансовой статистике Германии все перечисленные звенья объединены в понятие «сводный (консолидированный) государственный бюджет», показатели которого очищены от повторного счета, связанного с взаимоотношениями между бюджетами различных уровней. При этом вся работа по составлению бюджетов начинается в рамках так называемой «Рабочей группы по оценке налоговых доходов», в состав которой обычно входят представители-эксперты от органов федерации, земель и общин, а также от федерального статистического ведомства и науч- но-исследовательских институтов, которые дают свою оценку уровня ожидаемых налоговых поступлений. В основе такой оценки лежит прогноз предполагаемого общеэкономического развития страны.

С административной точки зрения Германия разделена на 16 земель, имеющих собственные конституции и парламенты. Однако в соответствии с Основным законом Германии большинство налоговых законов могут издаваться только на федеральном уровне. Прежде всего это касается наиболее важных налогов, таких как корпоративный и индивидуальный подоходный налог и налоги на зарплату. Поэтому большая часть налогового законодательства является прерогативой федерации.

Общее руководство налоговой работой осуществляет федеральное Министерство финансов, которому подчинено, соответственно, Федеральное налоговое управление. Кроме того, каждая земля имеет свое министерство финансов, в составе которого действует земельный департамент (директорат) налогов и финансов, управляющий сбором налогов и таможенных сборов на своей территории. Федеральное Министерство финансов не вмешивается в оперативные вопросы налоговой работы, но оно выпускает необходимые правила, инструкции и ведет работу по подготовке и изменению налогового законодательства.

В федеральном Министерстве финансов, наряду с другими, имеются управления: пошлин и акцизов, имущества и налогов со сделок, по вопросам финансовых взаимоотношений между федерацией и землями. При земельных министерствах финансов имеются также высшие финансовые (налоговые) управления (дирекции), подчиняющиеся одновременно и Федеральному налоговому управлению. Высшему финансовому управлению (дирекции) каждой земли подчинены местные налоговые отделы (инспекции) и таможенные органы. Высшие финансовые управления земель имеют подразделения по отдельным видам налогов.

В состав Федерального налогового управления входят несколько департаментов (директоратов), которые выполняют функции надзора за работой местных налоговых отделов (подразделений), занимающихся сбором налогов и пошлин. При этом надзор за сбором таможенных пошлин осуществляют непосредственно федеральные департаменты, в отношении других видов налогов такая работа ведется в нижестоящих департаментах в регионах.

Всего в Германии насчитывается 520 местных налоговых отделов (с числом работников 150—250 человек). В некоторых землях имеются также офисы по расследованию налоговых нарушений. Однако в большинстве земель эти функции выполняют специальные подразделения в налоговых отделах. В каждом налоговом отделе создаются группы (численностью до 100 человек), осуществляющие функции контроля за отчетностью и уплатой налогов крупными компаниями и предприятиями.

В целом в Германии в составе налоговых органов работают примерно 120 тыс. человек. Основную массу работников налоговых органов составляют государственные служащие.

В отличие от Великобритании в Германии разработаны и действуют строгие правила, регулирующие набор и устанавливающие основные требования относительно подготовки и технических навыков кандидатов в состав сотрудников налоговых органов. В целом все работники налоговых органов, имеющие статус государственных служащих, подразделяются натри группы: юристы, исполнительные сотрудники высшего звена, работники среднего звена.

Юристы, как правило, занимают управленческие должности. Глава и заместитель местного налогового отдела и выше обязательно имеют высшее юридическое образование. Исполнительные сотрудники высшего звена также обычно имеют высшее образование, как правило, в сфере управления или бухгалтерского учета в частных предприятиях и компаниях. В дополнение к этому они должны пройти трехгодичную программу специализации, организованную самим налоговым ведомством. В течение этих трех лет предполагается также прохождение стажировки в одном из местных налоговых отделов.

Помощь налогоплательщикам по подготовке их налоговых отчетов и деклараций оказывают консультанты по налогам, которые осуществляют свою деятельность на основе лицензий, выдаваемых финансовыми (налоговыми) органами.

Налоговая система Германии насчитывает примерно 50 видов налогов, которые значительно различаются по кругу плательщиков, базе обложения и ставкам. Наряду с множественностью налогов следует отметить также тенденцию к их концентрации: на наиболее крупные налоги приходится все большая часть совокупных поступлений. Динамика налоговых поступлений определяется в первую очередь темпами роста двух крупнейших налогов — налога на доходы физических лиц и НДС.

Для обеспечения доходами всех трех уровней государственного управления налоговая система страны устроена таким образом, что наиболее крупные источники делятся между тремя или двумя уровнями бюджетной системы. В целом действующий порядок распределения налоговых доходов сложился в результате финансовой реформы 1969 г. Согласно этому порядку все налоги, поступающие в бюджетную систему страны, подразделяются на:

собственные налоги, закрепленные за соответствующим админи-стративно-территориальным звеном и поступающие туда в полном объеме;

распределяемые налоги, которые по установленным нормам распределяются между бюджетами разных уровней власти.

Федерация получает полностью налог (акциз) на спирто-водочные изделия, все налоги на потребление (кроме налога на пиво) и таможенные пошлины. Земли получают налоги на имущество, налоги с наследств, на автомобили, пиво, проведение лотерей, скачек, содержание игорных домов и др. Общины получают промысловый, поземельный и некоторые мелкие местные налоги (например, на собак, охоту, рыбалку и др.).

Распределяемые налоги включают: налог на прибыли корпораций — делится поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель; подоходный налог с доходов физических лиц — по 42,5% получают бюджет федерации и бюджеты земель и 15% — бюджеты общин; НДС и промысловый налог делятся в разных пропорциях между всеми уровнями бюджетной системы. Одна из сложнейших проблем в финансовых взаимоотношениях федерации и земель связана с распределением доходов от сбора НДС. Соотношение долей устанавливается на достаточно длительный период; для его изменения нужны серьезные основания. Перераспределение НДС осуществляется также между отдельными землями в рамках горизонтального финансового выравнивания.

Система налогообложения прибылей компаний действует в Гер-мании на основе применения двух основных ставок налога: 50% — для нераспределенной прибыли и 36% — для прибыли, распределяемой в порядке дивидендов (с учетом того, что дивиденды повторно включаются в личные доходы акционеров, подлежащие обложению общим подоходным налогом). В среднем с учетом налоговых льгот эффективная ставка обложения этим налогом не превышает 42%.

Таким образом, относительный уровень налогообложения компаний зависит от соотношения распределяемой и нераспределенной прибылей, применяемого режима устранения двойного налогообложения, разницы в ставках корпорационного налога и подоходного налога на доходы акционеров. Так, при условии оставления всей полученной прибыли в распоряжении компании предприниматели в Германии платят значительно более высокие налоги, чем при полном ее распределении между акционерами. В ряде других стран, наоборот, реинвестирование прибыли поощряется более низкими ставками обложения.

В Нидерландах организационная структура налоговой службы ос-новывается на следующих базовых принципах: а) дифференциация налогоплательщиков (по группам и категориям); б) комплексность в проведении сбора налогов и реализации налогового контроля (это ка-сается как работы по видам налогов, так и по этапам налогового процесса).

На центральном уровне управления налоговыми органами имеется пять департаментов: крупных компаний, компаний южного региона, компаний северного региона, налогоплательщиков — физических лиц и Таможенный департамент.

В Нидерландах насчитывается примерно 10 тыс. компаний, которые классифицируются как крупные. Ими занимается Департамент крупных компаний. Прочие юридические лица (их примерно 800 тыс.) подпадают под компетенцию департаментов компаний южного региона и северного региона. В рамках своих функций Таможенный департамент занимается как физическими лицами, так и компаниями.

Кроме того, в составе центральных органов налоговой службы имеется Компьютерный центр, Центр организационно-кадровой работы, отдел информации и пресс-центр. При налоговой службе дейст-вуют также различные организации по конкретным целевым программам, такие как «Искусственный интеллект», «Информационное обеспечение аудита», «Координационная группа» и др.

На местном уровне налоговые органы состоят из 88 налоговых инспекций, в том числе 18 инспекций по физическим лицам, ^смешанных (физические лица и компании) инспекций, 28 инспекций по юридическим лицам, 11 инспекций по крупным компаниям, 10 инспекций по учетной и регистрационной работе и девять таможенных инспекций. В каждой из инспекций имеется несколько групп (команд) по административным процедурам, налоговому аудиту и сбору налогов.

В каждой местной налоговой инспекции выделены группы (команды) сотрудников, которые занимаются отдельным сектором, отраслью или группами налогоплательщиков. При этом методы работы с налогоплательщиками в инспекциях по юридическим лицам и инспекциях по крупным компаниям заметно различаются. В инспекциях первого вида налоговые инспекторы работают с группами предприятий, а в инспекциях второго вида — с отдельными компаниями.

Для целенаправленной работы с налогоплательщиками инспекция по юридическим лицам использует планы работы по секторам и отраслям, налоговые инспектора посещают каждое новое предприятие и отслеживают «неизвестные» предприятия. На основании дополнительной информации налоговый инспектор определяет метод работы с конкретным предприятием: проверка в налоговом офисе, расследование на месте или иные методы.

В инспекции по крупным компаниям число объектов контроля существенно меньше, но такие предприятия имеют большее значение с точки зрения налоговых поступлений. Поэтому перед налоговыми работниками ставится задача иметь самую последнюю, полную и точную картину по каждому предприятию. В отношении каждого предприятия составляется план работы, который включает в себя долгосрочные цели и конкретные инструкции для налоговых проверок, начисления налогов, схему отсрочек платежа, выявление и сбор налогов. План работ играет существенную роль в разработке заданий.

Как уже отмечалось выше, одной из стратегических задач работы налоговых органов в Нидерландах является стимулирование и поддержка готовности налогоплательщиков выполнять свои налоговые обязательства. При работе с налогоплательщиком налоговая служба следует следующим принципам: профилактика вместо репрессий; постоянное внимание и выборочные проверки; накопление достоверной информации о налогоплательщике; действия по методу «соизмеримых мер» (от оказания помощи и услуг налогоплательщикам до пресечения уклонения от налогов).

Выполнению налоговых обязательств можно содействовать с помощью мер профилактики или репрессивных мер. Меры профилактики направлены на то, чтобы минимизировать вероятность того, что налогоплательщик не будет выполнять свои обязанности. Репрессивные меры направлены на то, чтобы исключить или по крайней мере минимизировать вероятность того, что налогоплательщик будет безнаказанно уклоняться от налогов.

Услуги, оказываемые налоговой администрацией, предназначены для того, чтобы помочь налогоплательщику выполнить свои обязанности. Такие услуги включают: оказание внимания и поддержки конкретному налогоплательщику, выделение сотрудника для контактов, ускоренное рассмотрение просьб и жалоб, сокращение сроков решения споров, доступность и возможность быстрой и надлежащей связи.

В Швеции применяется смешанная организационно-административная модель, при которой в целом разделено управление прямым и косвенным налогообложением, но далее работа налоговых органов построена по функциональному принципу. При этом на функционирование налоговых органов накладывают свой отпечаток некоторые исторические и конституционные особенности шведской государственной системы.

В соответствии с действующей в этой стране правовой системой основную часть функций государственного управления и регулирования выполняют государственные агентства (службы), действующие автономно. Функции министерств ограничены, они не могут вмешиваться в текущую работу государственных агентств или давать им какие-либо указания. Больше всего таких агентств действует при Министерстве юстиции — около 200 (включая Службу безопасности, Управление полиции, Управление тюрем и др.); Министерство образования и науки координирует деятельность 57 таких агентств; Министерство финансов — примерно 30 (плюс контроль над 16 принадлежащими государству предприятиями) и т.д.

Фактически министерства в Швеции занимаются только вопросами политического значения (формирование законодательства, работа с парламентом, с общественными организациями, внешние связи и т.д.), в связи с чем число сотрудников министерства в среднем не превышает 120—150 человек (всего в Швеции 10 министерств, из них крупнейшие — МИД (1507 сотрудников), в состав которого входят работники посольств и других внешних представительств страны, Министерство промышленности, занятости и связи (498 сотрудников) и Министерство финансов (443 сотрудника), в то время как в Министерстве культуры всего 89 сотрудников, в Министерстве сельского хозяйства — 132). При этом обеспечением работы министерств в плане фи-нансирования, подбора кадров, аренды и уборки помещений, вопросов охраны и безопасности, систем связи, ведения архивов и т.д. занимается единое правительственное Управление административной поддержки, насчитывающее примерно 580 сотрудников.

Необходимо подчеркнуть, что конституционные нормы Швеции не позволяют отдельным министрам принимать и проводить какие- либо решения непосредственно от своего имени — любое такое решение считается (и часто на самом деле является таковым) решением, принятым правительством в целом и с ответственностью, возлагаемой на правительство как высший орган исполнительной власти. При этом ни отдельные министры, ни правительство в целом не могут давать каких-либо указаний государственным агентствам или службам по конкретным вопросам (делам), входящим в компетенцию последних.

Вопросами разработки налоговой политики и формирования нало-гового законодательства занимается министерство финансов (в лице его налогового департамента), но вся работа по сбору налогов возложена на Государственную налоговую службу (ГНС). Кроме текущей работы по налогам, ГНС также выполняет функцию специализированного органа государства по выявлению и взысканию любых задолженностей перед государством (не обязательно налоговых) и реализации общих надзорных функций государства в сфере административного права — надзор за банкротствами, сбор информации о неисправных должниках, обращение взыскания на недвижимое имущество, вопросы реструктуризации долгов и др.). Для этого в составе ГНС создано Управление по взысканию долгов, имеющее центральный офис и десять региональных отделений (общее число сотрудников — 2350 человек).

На ГНС возложены также функции ведения общегосударственного учета и регистрации населения, а также координация работы по учету и налогообложению объектов недвижимости.

Координацией работы по налогам занимается центральный офис Национального налогового управления (ННУ), который включает семь департаментов (два непосредственно связанных с управлением налоговым процессом — налоговый департамент и департамент взыскания задолженности, и пять «обеспечивающих» департаментов — административный, финансовый, кадровый, систем связи и программного обеспечения). Налоговый департамент включает управления организации и обеспечения налогового процесса (сбора налогов всех видов), планирования и анализа, налоговой статистики, а также юридическое управление (которое отвечает одновременно и за выпуск справочной и инструктивной литературы по налогам). Департамент взыскания задолженности осуществляет общее руководство и координацию работы всех подразделений налоговых и иных государственных органов в целях применения Кодекса о принудительном взыскании долгов, обращения взысканий на имущество должника, ведения реестров неисправных должников и т.д. Важнейшее значение имеет также Административный департамент, в функции которого входит административно-организационное обеспечение работы налоговых органов по сбору налогов (всех видов), учету населения и объектов недвижимости, сбору и контролю отчетности по НДС, расчету платежей Швеции в бюджет ЕС, разработка форм отчетности по всем видам налогов и т.д. 1. ННУ также непосредственно подчинены 10 региональных управлений, занимающихся сбором прямых налогов (подоходные налоги, налоги на имущество и налог на «состояния», взимаемый по ставке в 1,5% с общей суммы активов, превышающей 1 млн крон для отдельных граждан и 1,5 млн крон — для семейных пар) и некоторых видов акцизов. Общее число сотрудников ГНС составляет порядка 10,5 тыс. человек, из них в составе ННУ — примерно 1150 сотрудников (из которых 600 заняты в Департаменте программного обеспечения).

Общее руководство работой ННУ осуществляет генеральный директор, назначаемый правительством, который имеет одного заместителя. При генеральном директоре действует коллегия, состоящая из девяти членов, назначаемых совместно правительством и генеральным директором ННУ. В составе коллегии два человека представляют трудовой коллектив ННУ. Генеральный директор имеет свою канцелярию, ему также непосредственно подчиняются отдел внутреннего контроля и отдел международного сотрудничества. При ННУ, но на автономной основе, создан также офис советника по совместным международным расследованиям.

Сбором косвенных налогов (НДС, таможенные пошлины, акцизы) занимается не входящее в состав ГНС Таможенное управление, имеющее, кроме головного офиса, шесть региональных отделений. В составе Таможенного управления насчитывается примерно 2300 служащих, из которых в головном офисе занято 600 сотрудников.

Функциями налоговых органов наделены также суды — по взиманию гербового налога, Национальное управление дорог (которое занимается регистрацией транспортных средств и сбором соответствующего налога) и некоторые другие государственные ведомства.

Расследованиями налоговых преступлений занимаются органы прокуратуры и полиция. Вместе с тем в 1998 г. в рамках налоговой службы созданы собственные подразделения по предотвращению налоговых правонарушений (число сотрудников этих подразделений составляет примерно 200 человек).

Общий объем бюджетных расходов на ведение налоговой работы в Швеции удерживается в пределах 1,5% от суммы всех налоговых сборов (из них примерно Уз — общие административно-организационные расходы, 2/з ~~ расходы на поддержание налогового контроля и на обеспечение сбора налогов).

<< | >>
Источник: А.В. Аронов, В.А. Кашин. НАЛОГИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ (Учебное пособие). 2009

Еще по теме 14.4. Особенности организационной структуры налоговых органов:

  1. 14.3. Организационная структура управления налоговыми органами
  2. Глава 14 ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И ПОРЯДОК УПРАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ
  3. 14.2. Организационные типы и функции налоговых органов
  4. Современные особенности и факторы построения организационных структур инновационного предпринимательства
  5. 4.2. Налоговые органы: состав, структура, задачи и принципы организации деятельности. Права, обязанности и ответственность налоговых органов
  6. 7.4. Состав, структура и полномочия налоговых органов
  7. 8.4. Полномочия органов МВД России в налоговой сфере. Взаимодействие органов внутренних дел и налоговых органов
  8. 2.2. Состав и структура налоговых органов, их права и обязанности
  9. § 4. Общая характеристика структуры и деятельности ООН и ее главных органов и их основные особенности
  10. Налоговый орган, в котором состоит на учете налогоплательщик, вышестоящий налоговый орган или арбитражный суд (статьи 116 - 129.2 НК РФ)