Земские и городские реформы XIX в.

Наиболее значимым этапом реформы местного самоуправления в истории дореволюционной России стали земская и городская реформы второй половины XIX в. Принятие 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях и 16 июня 1870 г.
Городового положения впервые в истории России коренным образом изменили основу организации местного управления. На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения - земства.

В развитии земского периода местного самоуправления можно выделить три этапа:

первый этап - с принятия названного Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. до принятия Положения о земских учреждениях 1890 г., а также от Городового положения 1870 г. до Городового положения 1892 г.;

второй этап - с принятия Положений 1890 и 1892 гг. до реформ местного самоуправления Временного правительства (март 1917 г.);

третий этап - реформы Временного правительства.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа носила двойственный характер. С одной стороны, институт всесословных земств, т.е. выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой стороны, были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

Земские реформы являлись частью общегосударственных реформ. При этом в общественном мнении дебатировался вопрос о возможности принятия Конституции и конституционного правления в России. Однако преобладало суждение о том, что политическим реформам должны предшествовать реформы административные, а населению до введения политического самоуправления в государстве надо дать школу участия выборных лиц в самоуправлении местном. Опыт многих веков отечественной истории развития начал самоуправления не учитывался, при создании земских учреждений в качестве образцов рассматривалось местное самоуправление в ряде западных стран, в особенности в Англии.

В центре разногласий оказались не всесословность органов местного самоуправления (здесь мнения были согласованы на первоначальном этапе), а проблемы разграничения общественных и государственных интересов. Правительство исходило из общественной природы земства. В связи с этим оно наделялось исключительно хозяйственными, а не государственно-властными полномочиями.

Любая система местного самоуправления характеризуется тем, каковы способы формирования органов местного самоуправления, предметы ведения и полномочия, материально-финансовая их деятельность, самостоятельность в местных делах, отношения с государственными органами, правовые гарантии.

В соответствии с реформами в систему учрежденных земских органов входили: избирательные съезды (выборы гласных по куриям), уездные и губернские земские собрания (распорядительные органы), уездные и губернские управы (исполнительные органы).

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. В соответствии со ст. 16 Положения 1864 г. уездные земские собрания состояли из выборных лиц - гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям: 1) на съезде уездных землевладельцев; 2) на съезде городских избирателей - в городах, входивших в состав уездов; 3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный - владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Предметом деятельности земств были дела хозяйственно-культурного характера: заведование имуществом, капиталом и денежными сборами земства; содержание находившихся в ведении земств зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение о строительстве церквей; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении народного образования, здравоохранения; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и т.д. (ст. 2 Положения).

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное. Хотя в соответствии с законодательством земские и городские органы самоуправления были самостоятельны в своих делах, в целом они находились под контролем государственных исполнительных органов - губернатора и Министерства внутренних дел. Существовавшие на местах органы правительственной администрации не были подконтрольны земствам.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно ограничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. - компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т.д.

Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и административный контроль. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Положением 1864 г. земское самоуправление вводилось только на уровне уездов и губерний. Мелкой земской единицы на уровне волости не существовало. Не было и центрального земского представительства. "Здание без фундамента и крыши", "пятое колесо" в телеге государственного управления - этими малопочтительными терминами окрестили современники земство.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему (по саркастическому замечанию публицистов, "новое вино было влито в старые мехи");

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов царского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно (созданы лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний);

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Таким образом, налицо было устойчивое, постоянно существующее недоверие правительственной администрации к первым всесословным учреждениям России. Логическим завершением этого процесса стала "земская контрреформа" 1890 г. Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях носило явно реакционный характер и было направлено на усиление позиций аппарата государственных учреждений.

Вместе с тем положенная первоначально в основу реформы общественно-хозяйственная теория местного самоуправления, как отмечалось выше, была весьма дискуссионной - особенно в том, что предполагала отделение и независимость органов местного самоуправления от государства и его органов. Реализация этой теории в условиях суперцентрализованной Российской империи вызывала зачастую противостояние земств, желавших действовать самостоятельно, и органов государства. К тому же земства призваны были содействовать решению многих государственных вопросов и в этом плане вообще не могли действовать самостоятельно от органов правительственной администрации.

Диалектика российского варианта развития самоуправления свидетельствовала о том, что вместе с введением земства как института, организационно обособленного от государства, возникли предпосылки оппозиционного характера местного самоуправления в отношениях с государственной администрацией. Однако такой характер местного самоуправления допускался только в условиях общественного подъема и до определенных пределов. В условиях реакции, перехода к мирному врастанию развивающихся общественных отношений в существующий государственный порядок земское самоуправление как "независимый от государства институт" трансформировалось в разновидность государственного управления.

Поэтому на новом этапе на вооружение была взята государственная теория местного самоуправления, что и было отражено в Положении о земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г. Пересмотр ранее принятых актов связывался разработчиками новой реформы с тем, что "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных". В свою очередь, эта "рознь" является "естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм"*(104).

При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление "благородной частью" местного населения, из всесословных они становятся сословными. Для избрания гласных теперь в уезде проводятся два земских избирательных собрания, в которых могут участвовать лишь лица, обладающие собственностью на землю и имуществом в определенных размерах. В первом собрании участвуют дворяне; во втором - прочие лица. Крестьяне в таких избирательных собраниях не участвовали, для их представительства в уездных земских учреждениях действовал следующий порядок: сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, на нем определялись кандидаты в гласные уездного земского собрания, из их числа губернатор назначал гласных. Для каждого разряда особым поуездным расписанием определялось число гласных.

Общее число гласных сокращено на 3000 человек (вместо прежних 13 229 стало 10 229). Больше половины мест гласных отдали дворянам, число гласных по разряду крестьянских мест сокращено с 5357 до 3167.

Результатом стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто за счет, во-первых, развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны государственной администрации, большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором; во-вторых, непосредственного подчинения губернаторам земских исполнительных органов, ранее подчинявшихся земским собраниям.

Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не только в случае незаконности, но и тогда, когда губернатор находил, что оно "не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения", т.е. по соображениям нецелесообразности. В остальное время главным органом была уездная земская управа, выполнявшая исполнительные функции и работавшая фактически под руководством губернатора и правительственной администрации. Причем Положение 1890 г., сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, ввело новый институт - губернское по земским делам присутствие. В него входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в отношении местного самоуправления. Земская служба признавалась государственной.

Как говорилось ранее, особенностью земских реформ в России было то, что они не касались низового звена - волости, отдельных населенных пунктов. Здесь действовали органы крестьянского (общинного) самоуправления - сельский сход и сельский староста. Сельский сход решал земельные вопросы, семейные разделы, избирал сельского старосту, сборщика податей и др., осуществлял раскладку податей и так называемое самообложение, т.е. сборы с крестьян на общественные нужды.

Волость была административной единицей. Но здесь тоже существовали элементы самоуправления - волостной сход, он состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества (по установленным нормам). Исполнение решений волостного схода возлагалось на волостного старшину, утверждаемого в должности земским начальником. Последний был органом надзора за крестьянскими учреждениями, выступал в качестве административного лица и судебной инстанции. Земский начальник утверждался в должности министром внутренних дел.

<< | >>
Источник: С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин, В. А. Сивицкий, Н. С. Тимофеев. Муниципальное право России. 2009

Еще по теме Земские и городские реформы XIX в.:

  1. Положения о земском и городском самоуправлении во второй половине XIX и начале ХХ в.
  2. 1.1.3. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России
  3. Земские реформы Временного правительства
  4. 3. Экономические реформы. Экономическая реформа 1987г. Программа «500 дней»
  5. 1. Сущность реформ Петра I. Итоги реформ Петра I
  6. Городской округ
  7. 3. Буржуазные реформы Александра II и их последствия
  8. Собственность городских округов
  9. Городское поселение
  10. Городские агломерации
  11. Состав городского хозяйства
  12. Вопросы местного значения муниципального района и городского округа
  13. Критерии эффективности функционирования городского транспорта
  14. Собственность сельских и городских поселений
  15. 3.4.3. Оплата проезда на городском транспорте
  16. Вопросы местного значения сельских и городских поселений
  17. § 3. Правовая охрана городских и пригородных вод Постановка вопроса
  18. § 2. Реформы самоуправления земств (1864, 1890 гг.) и городов (1870, 1892 гг.)
  19. 28.2. Системные реформы