<<
>>

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Сформировались три основные позиции по вопросу о вре­менном периоде становления местного самоуправления в России.

1. Российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси.

Этой точки зрения придерживаются такие ученые, как Н.В. Постовой, А.Н. Кокотов, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко.

По мнению Н.В. Постового, историю местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных периода. Первый охватывает время становления и развития общин­ного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Второй период связан с образованием и развитием государ­ства и принятием христианства на Руси. Самоуправление существо­вало у древних славян еще при родовом устройстве, поскольку мест­ное самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляют­ся союзы общин, объединившихся на основе экономических и поли­тических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. Все люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении об­щественными делами через вече. После монголо-татарского наше­ствия связь местного самоуправления с центральной властью посред­ством вертикальной соподчиненности вече и народного представи­тельства (каким являлось вече старших городов) была утрачена1.

И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов также считают, что российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Уже Рус­ская Правда признает общину автономной организацией, обладаю­щей самостоятельностью в области внутреннего управления. В ка­честве классических примеров самоуправляющихся городских об­

щин они приводят Новгород и Псков, но вместе с тем отмечают, что вечевая демократия была распространена повсеместно в рус­ских городах и это делало вече неотъемлемым элементом само­управления раннерусского периода1.

А.И. Коваленко полагает, что местное самоуправление в России имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образо­вания восточных славян с их патриархальным (мирским) само­управлением, и ко второй половине XIX в. Россия имела уже доста­точно прочные традиции местного самоуправления2.

Подобные мнения небесспорны, поскольку систему местного самоуправления Древней Руси, в том числе Новгородскую и Псков­скую республики, нельзя рассматривать как местное самоуправле­ние в общепринятом понимании. Местное самоуправление в со­временной трактовке характеризуется различием в сфере государст­венной и муниципальной власти (государственная власть — суве­ренная, верховная, самостоятельная; муниципальная власть — под­законная и действует в порядке и пределах, установленных государ­ственной властью), а также наличием у органов местного само­управления собственной компетенции и материально-финансовой базы. В городах-государствах Новгороде и Пскове не было разделе­ния государственной и местной властей, поскольку городская власть и была государственной.

Соответственно не было разграни­чения компетенции государственных и местных органов.

2. Начало формирования местного самоуправления связано с ре­формами Ивана IV, Петра I, Екатерины II. Именно при императри­це Екатерине II были заложены основы местного самоуправления, во многом определившие его структуру на весь последующий пери­од, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.3

Однако в условиях отсутствия в этот период свободы у абсолют­ного большинства населения страны в связи с существованием кре­постного права нет оснований говорить о возможности формирова­ния тогда местного самоуправления как самостоятельной деятельно­сти населения по решению местных вопросов.

3. Формирование местного самоуправления в России началось только со второй половины XIX в. — после проведения буржуазно-демо­кратических реформ. Именно с проведением крестьянской реформы 1861 г., земской реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г. ста­ло возможным становление местного самоуправления в России.



Крестьянская реформа 1861 г. и отмена крепостного права дали гражданскую свободу значительной части сельского населения в Рос­сийской империи. Земская и городская реформы, не меняя основ государственного строя России, одновременно должны были обеспе­чить реализацию экономических и социальных преобразований в стране. Местное самоуправление как форма народовластия и спо­собность населения к самостоятельному решению вопросов местного значения начинает формироваться только после отмены крепостного права и проведения буржуазно-демократических преобразований.

Организация местного самоуправления в Российской империи строилась на принципах, установленных в Положении о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. и в Городовом положе­нии от 16 июня 1870 г.

Положением о губернских и уездных учреждениях 1864 г. вво­дились два важнейших принципа организации местной власти: вы­борность и самофинансирование.

Земские и городские самоуправленческие учреждения в России были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. По­этому можно сказать, что местное самоуправление изначально ока­залось проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставле­нии правительственного и земского начал. Дуализм местного само­управления сочетался с нежеланием царского правительства выпус­кать местное самоуправление из своего поля зрения. И если по По­ложению 1864 г. давление царских чиновников на земства и город­ское управление ограничивалось, то позднее, в период наступления реакции, оно существенно усилилось. Это выразилось в следующем:

■ выборные лица представительных органов местного само­управления считались состоящими на государственной службе, получали чины, звания и носили мундир;

■ для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия;

■ губернатор получил право утверждения наиболее важных ре­шений, принимаемых органами местного самоуправления;

■ был введен институт земских участковых начальников.

Весьма актуальной в рассматриваемый период была проблема

определения компетенции местного самоуправления и ее законода­тельного фиксирования. Среди ученых и практических работников того времени было распространено мнение о нежелательности под­робного перечисления дел, входящих в компетенцию органов мест­ного самоуправления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Сторонники этого подхода склонялись к необходимости указания в



законе общих принципов самоуправления. С точки зрения привер­женцев наиболее полного перечисления в законе местных вопросов этот подход был неприемлем. Оставить все без точного определе­ния, говорили они, означает предоставить возможность органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведомства городского управления целые категории дел. В итоге была воспри­нята последняя позиция, и в Городовом Положении 1870 г. предме­ты ведения местного самоуправления были представлены достаточ­но полно.

К основным направлениям деятельности земств по Положению 1864 г. можно отнести: устройство путей сообщения, общественное призрение, народное продовольствие, народное здравоохранение, на­родное начальное образование, общественное устройство, тюремное управление, составление смет-раскладок, расходование земских сбо­ров, раскладку государственных налогов, мировой суд и суд при­сяжных, а также некоторые другие вопросы местной жизни.

Положением 1890 г. земствам были даны следующие полномо­чия: заведывание местными губернскими и уездными земскими по­винностями; заведывание капиталами и другими имуществами зем­ства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешен­ными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведыва­ние земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; по­печение о развитии средств народного образования и установлен­ное законом участие в заведывании содержащимися за счет ве­домств школьными и другими учебными заведениями; помощь за­висящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потреб­ностей воинского и гражданского управления; дела, предоставлен­ные ведению земских учреждений на основании особых законопо­ложений и уставов.

Обязанности между губернскими и уездными земствами разгра­ничивались следующим образом: к ведению губернских земских учреждений относились те из предписанных дел, которые касались всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений — те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.

Как можно видеть, круг ведения земских учреждений и город­ских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу за­



кона был достаточно широк. Но такая регламентация полномочий местного самоуправления сочеталась с чрезвычайно скурпулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, ставя­щим на практике самостоятельность действий земских и городских собраний в жесткие ограничительные рамки. По Положению о гу­бернских и уездных земских учреждениях 1890 г. надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Строгий надзор осуществлялся и за деятельностью городского само­управления. Земские собрания и городские думы не имели права из­дания общеобязательных решений. Обязательную силу эти решения приобретали только после утверждения правительственной властью.

Таким образом, в государственной политике по отношению к местному самоуправлению в дореволюционной России можно про­следить стремление к все большему усилению контроля со стороны правительственной власти за деятельностью земских учреждений и к лишению их реальной самостоятельности в вопросах, отнесенных к их компетенции.

<< | >>

Еще по теме СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ:

  1. Проблемы становления и развития местного самоуправления в России
  2. 1.1.4 Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе
  3. Глава 4. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  4. Понимание местного самоуправления в России
  5. § 1. Понятие современной системы местного самоуправления в России
  6. § 4. Возрождение местного самоуправления в России в 80-90-е гг. XX в.
  7. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРИОД ПОЭТАПНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
  8. САМОБЫТНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  9. ИСТОРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  10. КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
  11. Раздел III. Общая характеристика местного самоуправления в современной России
  12. 1.3.3. Отзыв депутатов представительного органа местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления
  13. 1.5.2. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
  14. Государственные гарантии прав местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности