СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
1. Российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси.
Этой точки зрения придерживаются такие ученые, как Н.В. Постовой, А.Н. Кокотов, И.В. Выдрин, А.И. Коваленко.По мнению Н.В. Постового, историю местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных периода. Первый охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве, поскольку местное самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. Все люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами через вече. После монголо-татарского нашествия связь местного самоуправления с центральной властью посредством вертикальной соподчиненности вече и народного представительства (каким являлось вече старших городов) была утрачена1.
И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов также считают, что российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления. В качестве классических примеров самоуправляющихся городских об
| щин они приводят Новгород и Псков, но вместе с тем отмечают, что вечевая демократия была распространена повсеместно в русских городах и это делало вече неотъемлемым элементом самоуправления раннерусского периода1. А.И. Коваленко полагает, что местное самоуправление в России имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным (мирским) самоуправлением, и ко второй половине XIX в. Россия имела уже достаточно прочные традиции местного самоуправления2. Подобные мнения небесспорны, поскольку систему местного самоуправления Древней Руси, в том числе Новгородскую и Псковскую республики, нельзя рассматривать как местное самоуправление в общепринятом понимании. Местное самоуправление в современной трактовке характеризуется различием в сфере государственной и муниципальной власти (государственная власть — суверенная, верховная, самостоятельная; муниципальная власть — подзаконная и действует в порядке и пределах, установленных государственной властью), а также наличием у органов местного самоуправления собственной компетенции и материально-финансовой базы. В городах-государствах Новгороде и Пскове не было разделения государственной и местной властей, поскольку городская власть и была государственной. Соответственно не было разграничения компетенции государственных и местных органов. 2. Начало формирования местного самоуправления связано с реформами Ивана IV, Петра I, Екатерины II. Именно при императрице Екатерине II были заложены основы местного самоуправления, во многом определившие его структуру на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.3 Однако в условиях отсутствия в этот период свободы у абсолютного большинства населения страны в связи с существованием крепостного права нет оснований говорить о возможности формирования тогда местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения по решению местных вопросов. 3. Формирование местного самоуправления в России началось только со второй половины XIX в. — после проведения буржуазно-демократических реформ. Именно с проведением крестьянской реформы 1861 г., земской реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г. стало возможным становление местного самоуправления в России. |
| Крестьянская реформа 1861 г. и отмена крепостного права дали гражданскую свободу значительной части сельского населения в Российской империи. Земская и городская реформы, не меняя основ государственного строя России, одновременно должны были обеспечить реализацию экономических и социальных преобразований в стране. Местное самоуправление как форма народовластия и способность населения к самостоятельному решению вопросов местного значения начинает формироваться только после отмены крепостного права и проведения буржуазно-демократических преобразований. Организация местного самоуправления в Российской империи строилась на принципах, установленных в Положении о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г. и в Городовом положении от 16 июня 1870 г. Положением о губернских и уездных учреждениях 1864 г. вводились два важнейших принципа организации местной власти: выборность и самофинансирование. Земские и городские самоуправленческие учреждения в России были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Поэтому можно сказать, что местное самоуправление изначально оказалось проникнуто дуализмом, базирующимся на противопоставлении правительственного и земского начал. Дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства выпускать местное самоуправление из своего поля зрения. И если по Положению 1864 г. давление царских чиновников на земства и городское управление ограничивалось, то позднее, в период наступления реакции, оно существенно усилилось. Это выразилось в следующем: ■ выборные лица представительных органов местного самоуправления считались состоящими на государственной службе, получали чины, звания и носили мундир; ■ для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия; ■ губернатор получил право утверждения наиболее важных решений, принимаемых органами местного самоуправления; ■ был введен институт земских участковых начальников. Весьма актуальной в рассматриваемый период была проблема определения компетенции местного самоуправления и ее законодательного фиксирования. Среди ученых и практических работников того времени было распространено мнение о нежелательности подробного перечисления дел, входящих в компетенцию органов местного самоуправления. Считалось, что такая регламентация нанесет ущерб местному самоуправлению и приведет к его ограничению. Сторонники этого подхода склонялись к необходимости указания в |
| законе общих принципов самоуправления. С точки зрения приверженцев наиболее полного перечисления в законе местных вопросов этот подход был неприемлем. Оставить все без точного определения, говорили они, означает предоставить возможность органам надзора давать произвольное толкование и изымать из ведомства городского управления целые категории дел. В итоге была воспринята последняя позиция, и в Городовом Положении 1870 г. предметы ведения местного самоуправления были представлены достаточно полно. К основным направлениям деятельности земств по Положению 1864 г. можно отнести: устройство путей сообщения, общественное призрение, народное продовольствие, народное здравоохранение, народное начальное образование, общественное устройство, тюремное управление, составление смет-раскладок, расходование земских сборов, раскладку государственных налогов, мировой суд и суд присяжных, а также некоторые другие вопросы местной жизни. Положением 1890 г. земствам были даны следующие полномочия: заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями; заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержащимися за счет ведомств школьными и другими учебными заведениями; помощь зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Обязанности между губернскими и уездными земствами разграничивались следующим образом: к ведению губернских земских учреждений относились те из предписанных дел, которые касались всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений — те, которые затрагивают каждый отдельный уезд. Как можно видеть, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу за |