ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В литературе отмечается, что юридическая ответственность при­меняется к субъектам права, но далеко не каждый из них может быть привлечен к такого рода ответственности. Субъектами юридической ответственности выступают не все субъекты права, а лишь те, кото­рые являются сторонами урегулированных правом общественных отношений, или правоотношений, имея в них конкретные обязанно­сти и права. Ответственность возможна лишь за то действие или без­действие, которые признаны общественно опасными и запрещены законом. Ответственность наступает только за виновные деяния. К виновному применимы лишь те меры государственного принужде­ния, которые предписаны законом за конкретное нарушение соот­ветственно тяжести содеянного. Применение этих мер допустимо исключительно в рамках установленной законом процедуры, несо­блюдение которой является основанием для отмены санкции. Нако­нец, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, об­ратной силы не имеет и распространяется лишь на те противоправ­ные действия или бездействие, которые были совершены после всту­пления его в силу. Перечисленные требования распространяются и на таких участников правоотношений как органы местного само­управления и должностные лица этих органов.

Таким образом, юридическую ответственность оргинов и долж­ностных лиц местного симоупривления можно определить как уста­новленные законом в санкциях правовых норм неблагоприятные последствия, наступающие для органов и должностных лиц местно­го самоуправления за принятие противоправных решений и иное виновное неосуществление или ненадлежащее осуществление воз­ложенных на них задач, функций и полномочий.

1. Виды ответственности. Ответственность в сфере местного са­моуправления можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от субъектов, подлежащих ответственности, это:

■ ответственность органов местного самоуправления;

■ ответственность должностных лиц органов местного само­управления.

В зависимости от субъектов, перед которыми данная ответст­венность возникает, можно выделить ответственность перед:

■ населением муниципального образования;

■ государством;

■ физическими и юридическими лицами.

■ конституционной;

■ административной;

■ уголовной;

■ гражданско-правовой;

■ материальной;

■ дисциплинарной.

Например, органы местного самоуправления несут за свои дей­ствия конституционную и гражданско-правовую ответственность, а должностные лица местного самоуправления могут подлежать не только конституционной, но также административной и уголовно­правовой ответственности.

В зависимости от органа, применяющего меры ответственности (орган местного самоуправления или референдум; законодательный орган власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ или руководитель его высшего исполнительного органа государст­венной власти), к ответственности может быть привлечено:

■ в первом случае — выборное должностное лицо местного са­моуправления;

■ во втором случае — представительный коллегиальный орган местного самоуправления;

■ в третьем случае — глава муниципального образования или глава местной администрации.

Административная ответственность осуществляется органами административной юрисдикции, привлекающих виновных должно­стных лиц органов местного самоуправления. В судебном порядке наступает уголовно-правовая и гражданско-правовая ответственность. И, наконец, материальная ответственность применяется как су­дом, так и органами местного самоуправления.

Таким образом, в сфере местного самоуправления возможны и публично-правовые, и частноправовые виды юридической ответст­венности. В публичном праве юридическим основанием выступает правовая норма, а фактическим — правонарушение и правопримени­тельный акт. В частном праве юридическим основанием могут вы­ступать: только правовая норма; одновременно правовая норма и кон­кретизирующий ее договор; только договор. Фактическим основа­нием является как правонарушение, так и одновременно правона­рушение и правоприменительный акт.

По содержанию фактических оснований выделяют ответствен­ность за следующее:

■ действия, причинившие ущерб органу местного самоуправ­ления;

■ преступления, предусмотренные главой 30 Уголовного кодек­са Российской Федерации «Преступления против государст­венной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», т.е. за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должно­стных полномочий (ст. 286), отказ в предоставлении инфор­мации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной Палате РФ (ст. 287), незаконное участие в предпри­нимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293);

■ правонарушения, предусмотренные Кодексом РФ об админи­стративных правонарушениях или законами субъектов РФ.

Это соответственно материальная, гражданско-правовая, уго­ловная и административная ответственность.

В рамках конституционной ответственности дифференцируют ответственность за следующее:

■ противоправные решения или деяния;

■ принятие незаконного нормативного акта;

■ принятие незаконного нормативного акта или совершение действий, повлекших нарушение прав и свобод человека и гра­жданина, угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации, ее обороноспособности и безопасно­сти, единству правового и экономического пространства наше­го государства, нецелевое расходование субвенций из госу­дарственного бюджета.

Что касается должностных лиц органов местного самоуправле­ния, то наиболее часто они привлекаются к дисциплинарной ответ­ственности, предусмотренной различными нормативными актами. Например, согласно Закону «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ с последующи­ми изменениями и дополнениями, «за неисполнение или ненадле­жащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служа­щего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотрен­ные нормативными правовыми актами органов местного само­управления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации».

Определения дисциплинарного проступка содержаться и в зако­нах субъектов РФ. Например, в ст. 12 Закона Томской области «О муниципальной службе в Томской области» от 7 декабря 1995 г. № 227 (в ред. от 18 марта 2003 г.) установлено, что дисциплинар­

2. Применяемые санкции. В зависимости от санкций конституци­онная ответственность наступает в виде:

■ отзыва выборного должностного лица местного самоуправления;

■ роспуска представительного коллегиального органа местного самоуправления;

■ отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

Штрафные санкции наступают в порядке административной и уголовной ответственности, причем последняя предполагает не толь­ко штрафы, но и исправительные или обязательные работы, арест, лишение права занимать определенные должности; ограничение или лишение свободы. В рамках материальной и гражданско-правовой ответственности применяется возмещение ущерба, причем в первом случае оно может быть как полным, так и частичным, а во втором — только полным. Кроме того, гражданско-правовая ответственность предполагает отмену органами местного самоуправления причинив­шего ущерб правового акта.

В отношении муниципальных служащих, как правило, преду­сматривается три вида дисциплинарных взысканий:

■ замечание;

■ выговор;

■ увольнение от должности.

Это соответствует основаниям ст. 192 Трудового кодекса РФ, поэтому взыскания налагаются в порядке, установленном этим нор­мативным актом, органом, назначившим муниципального служаще­го на должность. Между тем законами ряда субъектов Российской

Верховным Судом РФ было установлено, что положение о воз­можности применения к муниципальным служащим дисциплинар­ного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном со­ответствии противоречит п. «к» ст. 72, п. 2 и 5 ст. 72 Конституции РФ, Кодексу законов о труде РФ, федеральным законам «Об осно­вах муниципальной службы в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно указанным актам трудовое законодательство, к прерогативам которого относится установление видов дисципли­нарных взысканий, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, однако указанного вида дисци­плинарного взыскания федеральным законодательством не преду­смотрено (постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 1998 г.) Подобный вывод Верховного Суда РФ означает, что закрепление в региональных актах такой санкции за дисциплинарный проступок, как строгий выговор, также являет­ся незаконным, поскольку в Трудовом кодексе РФ подобный вид санкции отсутствует.

3. Особенности ответственности на муниципальном уровне. Дис­циплинарная ответственность муниципальных служащих и высших должностных лиц органов местного самоуправления имеет сущест­венные отличия. В обоих случаях основанием ответственности яв­ляется дисциплинарный проступок, но характер должного поведе­ния указанных лиц существенно отличается. Как следствие, это влечет и различные виды взысканий. На основании ст. 31 Устава г. Красноярска полномочия депутата досрочно прекращаются в случае уклонения депутата от выполнения депутатских обязанно­стей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважитель­ных причин на заседаниях городского Совета, его постоянных и временных комиссий, членом которых он избран. В ст. 24 Регла­мента Иркутской городской Думы определяется проступок следую­щим образом: отсутствие депутата городской Думы на заседаниях городской Думы в течение трех заседаний подряд без уважительных причин; невыполнение депутатом поручений городской Думы (в

Муниципальный уровень является относительно самостоятель­ным уровнем народовластия, в рамках которого принимаются соб­ственные нормативные правовые акты, в том числе и по вопросам юридической ответственности. Данное обстоятельство дает основа­ние говорить о муниципально-правовой ответственности как о комплексной разновидности юридической ответственности, выде­ляемой благодаря специфике источника правового регулирования. Это публично-правовая ответственность, в силу чего ее санкции будут отличаться от санкций в гражданском праве. По фактическим и юридическим основаниям, а также по характеру санкций муни­ципально-правовая ответственность не отождествима с администра­тивно-правовой и уголовно-правовой ответственностью. Несмотря на общий публичный характер, основаниями уголовно-правовой ответственности являются федеральная норма и преступное деяние (преступление), запрещенное этой нормой, содержащейся в УК РФ. Основаниями административно-правовой ответственности являются нормы, установленные федеральным законом или законом субъекта Федерации, и деяния, объявленные этими нормами противоправ­ными, так как содержат состав административного проступка.

Вместе с тем особых мер воздействия, которые бы отличали му­ниципально-правовую ответственность от, например, конституци­онной, не существует. Отзыв главы местной администрации, осно­вания и порядок которого урегулированы законом субъекта Феде­рации, можно представить как применение конституционной ответ­ственности. Те же последствия, но на основаниях и в порядке, ус­тановленных уставами муниципальных образований, могут быть отнесены к сфере муниципально-правовой ответственности.

Закон дает различные определения понятия должностного лица, которые применяются в зависимости от того, к какой отраслевой разновидности ответственности должностное лицо предполагается привлечь. Например, если речь идет о дисциплинарной или консти­

Если должностное лицо местного самоуправления предполагается привлечь к административной ответственности, то в необходимо ру­ководствоваться определением, данным в примечании к ст. 2.4. КоАП РФ. В указанной статье должностное лицо определяется как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зави­симости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-рас­порядительные или административно-хозяйственные функции в го­сударственных органах, органах местного самоуправления, государст­венных и муниципальных организациях, а также в вооруженных си­лах Российской Федерации, других войсках и воинских формиро­ваниях Российской Федерации.

Определение должностного лица содержится и в Уголовном ко­дексе РФ: в примечании к ст. 285 определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специаль­ному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или адми­нистративно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципаль­ных организациях, а также в вооруженных силах Российской Феде­рации, других войсках и воинских формированиях Российской Фе­дерации.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2000 г. № 6 уточнил и разъяснил судам, что «организационно-распо­рядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение взысканий. К административно-хозяй­ственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномо­чия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах юриди­

Структура органов местного самоуправления определяется насе­лением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ), что представляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образова­ний. Конкретный перечень должностных лиц органов местного са­моуправления должен устанавливаться в уставе муниципального образования и иных локальных нормативных актах, регулирующих организацию местного самоуправления. Практическое значение данного положения нашло место в постановлении Президиума Вер­ховного Суда РФ от 8 мая 2002 г.: «...получение взятки главой ад­министрации волости не может квалифицироваться по ч. 3 ст. 290 Уголовного Кодекса Российской Федерации (как получение взятки главой органа местного самоуправления) и подлежит переквалифи­кации на ч. 1 ст. 290 Уголовного Кодекса Российской Федерации. В реестре муниципальных должностей в Ленинградской области должность главы администрации волости отнесена к главным му­ниципальным должностям муниципальной службы (Областной за­кон от 29 июля 1998 г. «О реестре муниципальных должностей в Ленинградской области»). Следовательно, должность главы админи­страции волости. не относилась к должности главы органа местно­го самоуправления».

К должностным лицам местного самоуправления применяется лишь одна форма административной ответственности — штраф. Среди конкретных составов административных проступков, преду­смотренных КоАП РФ, следует выделить следующие: действия долж­ностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на ме­стные рынки товаров из других регионов Российской Федерации ли­бо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Россий­ской Федерации (ст. 14.9); не предоставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным ли­цом органа местного самоуправления, ответственным за военно­учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, под­лежащих первоначальной постановке на воинский учет (ст. 21.1).

Административное право в силу положений ст. 72 Конституции РФ относится к предмету совместного ведения Российской Феде­рации и ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодатель­ство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской

1) принятие органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления решения без учета мнения населе­ния муниципального образования, если учет такого мнения обяза­телен по закону и (или) уставу муниципального образования, вле­чет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 10);

2) нарушение должностным лицом местного самоуправления предусмотренного законом и (или) уставом муниципального обра­зования порядка осуществления населением правотворческой ини­циативы в вопросах местного значения муниципального образова­ния влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 11);

3) нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недо­верия или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного са­моуправления, депутатов представительных органов местного само­управления, установленного законом и (или) уставом муниципально­го образования, влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от 1 до 5 МРОТ, на должностных лиц — в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 12);

4) необоснованный отказ должностного лица самоуправления в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального образования- влечет предупреждение или наложе­ние административного штрафа на должностных лиц в размере от одного до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 13);

5) нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, ус­тановленного законодательством Российской Федерации и законом Пензенской области, влечет предупреждение или наложение админи­стративного штрафа на должностных лиц в размере от 1 до 10 МРОТ (ст. 14);

6) ограничение должностным лицом местного самоуправления права равного доступа граждан к муниципальной службе, установ­

Дела о вышеназванных правонарушениях рассматриваются ми­ровыми судьями. Суммы административных штрафов, взысканные за правонарушения, зачисляются в местные бюджеты по месту на­хождения мирового судьи, принявшего решение о наложении ад­министративного штрафа.

Законом Амурской области «Об административной ответствен­ности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Амурской области» от 30 августа 1999 г. № 174-03 предусмотрена ответственность за следующие административные правонарушения:

1) неисполнение решений, принятых на местном референдуме, на собраниях граждан, правовых актов органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 1);

2) невыполнение законных требований органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного самоуправле­ния (ст. 2);

3) воспрепятствование праву граждан на осуществление ини­циативы по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправ­ления (ст. 3);

4) нарушение сроков и установленного порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5).

В законе Сахалинской области «Об административной ответст­венности за нарушение сроков и порядка ответа на обращение гра­ждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления» от 9 марта 2000 г. № 166 предусмотрена ответственность должностных лиц местного самоуправления за на­рушение установленных законодательством сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления в виде предупреждения или наложения штрафа в размере до десяти мини­мальных размеров оплаты труда. В случае повторности правонару­шения предусмотрена более жесткая мера ответственности —штраф в размере 20 МРОТ. Дела рассматриваются административными ко­миссиями. Штрафы зачисляются в доходы местных бюджетов.

Подобные нормы содержатся также: в законе Московской об­ласти «Об административной ответственности за правонарушения в области строительства и градостроительства на территории Москов­ской области ( в ред. от 17 октября 1997 г. № 47/97-ОЗ); в законах Саратовской области «Об административной ответственности за нарушение законодательства об Архивном фонде Саратовской об­ласти и архивах» от 10 января 2000 г., «Об административной ответ­

В ряде субъектов Российской Федерации ранее принятые зако­ны, устанавливающие административную ответственность в сфере осуществления местного самоуправления были отменены, а в неко­торых административная ответственность либо не установлена, ли­бо имеется отсылка к Кодексу РФ об административных правона­рушениях.

Применительно к ответственности должностных лиц местного самоуправления следует иметь в виду то, что они за одни и те же действия могут привлекаться к различным видам ответственности. Так, за нарушение служебной обязанности не участвовать в пред­принимательской деятельности руководитель структурного подраз­деления местной администрации может быть не только отстранен от должности или уволен по основаниям ст. 192 Трудового кодекса РФ, но и при наличии в его действиях признаков состава преступ­ления, предусмотренных ст. 292 Уголовного кодекса Российской Федерации, привлечен к уголовной ответственности.

Еще по теме ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

1. § 4. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ФИЗИЧЕСКИМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ
3. Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
5. 1.5.2. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
6. § 3. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством
7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
8. § 1. Общая характеристика ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления
9. Государственные гарантии прав местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности
10. § 2. Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
11. Раздел VI. Ответственность в местном самоуправлении. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
12. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДЕПУТАТОВ, ЧЛЕНОВ ВЫБОРНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
13. § 1. Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления
14. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ лиц МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
15. Ответственность депутатов, органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
16. Глава 19. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления