ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Слово «ответственность» в русском языке имеет несколько значений. Ответственным называют субъекта, облеченного правами и обязанностями для непосредственного осуществления какой-либо деятельности или руководства ею. Об ответственности говорят, обозначая необходимость точно и неукоснительно обеспечить реализацию субъектом своих функций и связанных с ними мер поведения. Психологи связывают смысл этого термина с высокоразвитым чувством долга субъекта, его ревнивым отношением к возложенным на него полномочиям и обязанностям в рамках конкретной сферы ведения.
В юридическом смысле ответственность понимают в ретроспективном, или негативном, контексте как обязанность субъекта претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением своей деятельностью установленного законом порядка. В ряде случаев ответственность отождествляется с санкцией, т.е. той частью правовой нормы, где закрепляются конкретные неблагоприятные последствия, которые могут быть применены к правонарушителю в качестве меры воздействия. Наконец, ответственностью именуют и сам процесс применения этих мер к виновному субъекту.
Однако следует заметить, что в законодательстве о местном самоуправлении используется оборот «самостоятельного под свою ответственность решения вопросов местного значения», в котором
ответственность понимается как раз в общесоциологическом и психолого-философском смыслах. Она интерпретируется как осознание и воспроизведение необходимости выполнения долга, что с юридических позиций труднообъяснимо. В литературе отмечается, что юридическая ответственность применяется к субъектам права, но далеко не каждый из них может быть привлечен к такого рода ответственности. Субъектами юридической ответственности выступают не все субъекты права, а лишь те, которые являются сторонами урегулированных правом общественных отношений, или правоотношений, имея в них конкретные обязанности и права. Ответственность возможна лишь за то действие или бездействие, которые признаны общественно опасными и запрещены законом. Ответственность наступает только за виновные деяния. К виновному применимы лишь те меры государственного принуждения, которые предписаны законом за конкретное нарушение соответственно тяжести содеянного. Применение этих мер допустимо исключительно в рамках установленной законом процедуры, несоблюдение которой является основанием для отмены санкции. Наконец, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет и распространяется лишь на те противоправные действия или бездействие, которые были совершены после вступления его в силу. Перечисленные требования распространяются и на таких участников правоотношений как органы местного самоуправления и должностные лица этих органов. Таким образом, юридическую ответственность оргинов и должностных лиц местного симоупривления можно определить как установленные законом в санкциях правовых норм неблагоприятные последствия, наступающие для органов и должностных лиц местного самоуправления за принятие противоправных решений и иное виновное неосуществление или ненадлежащее осуществление возложенных на них задач, функций и полномочий. 1. Виды ответственности. Ответственность в сфере местного самоуправления можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от субъектов, подлежащих ответственности, это: ■ ответственность органов местного самоуправления; ■ ответственность должностных лиц органов местного самоуправления. В зависимости от субъектов, перед которыми данная ответственность возникает, можно выделить ответственность перед: ■ населением муниципального образования; ■ государством; ■ физическими и юридическими лицами. |
По отраслевой принадлежности и порядку наложения взысканий говорят об ответственности: ■ конституционной; ■ административной; ■ уголовной; ■ гражданско-правовой; ■ материальной; ■ дисциплинарной. Например, органы местного самоуправления несут за свои действия конституционную и гражданско-правовую ответственность, а должностные лица местного самоуправления могут подлежать не только конституционной, но также административной и уголовноправовой ответственности. В зависимости от органа, применяющего меры ответственности (орган местного самоуправления или референдум; законодательный орган власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ или руководитель его высшего исполнительного органа государственной власти), к ответственности может быть привлечено: ■ в первом случае — выборное должностное лицо местного самоуправления; ■ во втором случае — представительный коллегиальный орган местного самоуправления; ■ в третьем случае — глава муниципального образования или глава местной администрации. Административная ответственность осуществляется органами административной юрисдикции, привлекающих виновных должностных лиц органов местного самоуправления. В судебном порядке наступает уголовно-правовая и гражданско-правовая ответственность. И, наконец, материальная ответственность применяется как судом, так и органами местного самоуправления. Таким образом, в сфере местного самоуправления возможны и публично-правовые, и частноправовые виды юридической ответственности. В публичном праве юридическим основанием выступает правовая норма, а фактическим — правонарушение и правоприменительный акт. В частном праве юридическим основанием могут выступать: только правовая норма; одновременно правовая норма и конкретизирующий ее договор; только договор. Фактическим основанием является как правонарушение, так и одновременно правонарушение и правоприменительный акт. По содержанию фактических оснований выделяют ответственность за следующее: ■ действия, причинившие ущерб органу местного самоуправления; |
■ действия, причинившие ущерб физическим и юридическим лицам; ■ преступления, предусмотренные главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», т.е. за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной Палате РФ (ст. 287), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293); ■ правонарушения, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ. Это соответственно материальная, гражданско-правовая, уголовная и административная ответственность. В рамках конституционной ответственности дифференцируют ответственность за следующее: ■ противоправные решения или деяния; ■ принятие незаконного нормативного акта; ■ принятие незаконного нормативного акта или совершение действий, повлекших нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации, ее обороноспособности и безопасности, единству правового и экономического пространства нашего государства, нецелевое расходование субвенций из государственного бюджета. Что касается должностных лиц органов местного самоуправления, то наиболее часто они привлекаются к дисциплинарной ответственности, предусмотренной различными нормативными актами. Например, согласно Закону «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями, «за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации». Определения дисциплинарного проступка содержаться и в законах субъектов РФ. Например, в ст. 12 Закона Томской области «О муниципальной службе в Томской области» от 7 декабря 1995 г. № 227 (в ред. от 18 марта 2003 г.) установлено, что дисциплинар |
ный проступок — это неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полномочий, несоблюдение установленных областным законом ограничений, связанных с муниципальной службой. Закон Белгородской области «О муниципальной службе в Белгородской области» от 11 октября 1996 г. № 81 (в ред. от 5 июня 2001 г.) определяет должностной проступок как неисполнение и ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полномочий (ст.11). Законом Омской области «О муниципальной службе в Омской области» от 25 июля 2001 г. № 297-ОЗ (в ред. от 25 ноября 2003 г.) установлено основание дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, в том числе несоблюдение установленных законодательством ограничений, связанных с муниципальной службой (ч. 1 ст. 43). 2. Применяемые санкции. В зависимости от санкций конституционная ответственность наступает в виде: ■ отзыва выборного должностного лица местного самоуправления; ■ роспуска представительного коллегиального органа местного самоуправления; ■ отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Штрафные санкции наступают в порядке административной и уголовной ответственности, причем последняя предполагает не только штрафы, но и исправительные или обязательные работы, арест, лишение права занимать определенные должности; ограничение или лишение свободы. В рамках материальной и гражданско-правовой ответственности применяется возмещение ущерба, причем в первом случае оно может быть как полным, так и частичным, а во втором — только полным. Кроме того, гражданско-правовая ответственность предполагает отмену органами местного самоуправления причинившего ущерб правового акта. В отношении муниципальных служащих, как правило, предусматривается три вида дисциплинарных взысканий: ■ замечание; ■ выговор; ■ увольнение от должности. Это соответствует основаниям ст. 192 Трудового кодекса РФ, поэтому взыскания налагаются в порядке, установленном этим нормативным актом, органом, назначившим муниципального служащего на должность. Между тем законами ряда субъектов Российской |
Федерации установлены дополнительные виды дисциплинарных взысканий, непредусмотренные федеральным законодательством. Например, в Белгородской, Пензенской и Томской областях установлен такой вид взыскания, как предупреждение о неполном служебном соответствии. Широкое распространение получило и закрепление такого вида дисциплинарной санкции как строгий выговор (п. 2 ч. 1 ст. 44 Закона Омской области «О муниципальной службе в Омской области» от 25 июля 2001 г. № 297-ОЗ). Верховным Судом РФ было установлено, что положение о возможности применения к муниципальным служащим дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии противоречит п. «к» ст. 72, п. 2 и 5 ст. 72 Конституции РФ, Кодексу законов о труде РФ, федеральным законам «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно указанным актам трудовое законодательство, к прерогативам которого относится установление видов дисциплинарных взысканий, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, однако указанного вида дисциплинарного взыскания федеральным законодательством не предусмотрено (постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 1998 г.) Подобный вывод Верховного Суда РФ означает, что закрепление в региональных актах такой санкции за дисциплинарный проступок, как строгий выговор, также является незаконным, поскольку в Трудовом кодексе РФ подобный вид санкции отсутствует. 3. Особенности ответственности на муниципальном уровне. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и высших должностных лиц органов местного самоуправления имеет существенные отличия. В обоих случаях основанием ответственности является дисциплинарный проступок, но характер должного поведения указанных лиц существенно отличается. Как следствие, это влечет и различные виды взысканий. На основании ст. 31 Устава г. Красноярска полномочия депутата досрочно прекращаются в случае уклонения депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях городского Совета, его постоянных и временных комиссий, членом которых он избран. В ст. 24 Регламента Иркутской городской Думы определяется проступок следующим образом: отсутствие депутата городской Думы на заседаниях городской Думы в течение трех заседаний подряд без уважительных причин; невыполнение депутатом поручений городской Думы (в |
том числе ее комиссий, рабочих групп), мэра города, депутата-коор- динатора, неучастие в более половины заседаний комиссий, рабочих групп без уважительных причин. За неучастие в работе городской Думы к депутату могут быть применены следующие меры воздействия: лишение права на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности на срок до трех месяцев; информирование избирателей через средства массовой информации о неучастии депутата в работе городской Думы. В соответствии со ст. 32 Регламента Новосибирского городского Совета депутат может быть выведен из состава комиссии решением городского Совета по представлению комиссии за три и более пропусков плановых заседаний без уважительных причин в течении трех месяцев. Муниципальный уровень является относительно самостоятельным уровнем народовластия, в рамках которого принимаются собственные нормативные правовые акты, в том числе и по вопросам юридической ответственности. Данное обстоятельство дает основание говорить о муниципально-правовой ответственности как о комплексной разновидности юридической ответственности, выделяемой благодаря специфике источника правового регулирования. Это публично-правовая ответственность, в силу чего ее санкции будут отличаться от санкций в гражданском праве. По фактическим и юридическим основаниям, а также по характеру санкций муниципально-правовая ответственность не отождествима с административно-правовой и уголовно-правовой ответственностью. Несмотря на общий публичный характер, основаниями уголовно-правовой ответственности являются федеральная норма и преступное деяние (преступление), запрещенное этой нормой, содержащейся в УК РФ. Основаниями административно-правовой ответственности являются нормы, установленные федеральным законом или законом субъекта Федерации, и деяния, объявленные этими нормами противоправными, так как содержат состав административного проступка. Вместе с тем особых мер воздействия, которые бы отличали муниципально-правовую ответственность от, например, конституционной, не существует. Отзыв главы местной администрации, основания и порядок которого урегулированы законом субъекта Федерации, можно представить как применение конституционной ответственности. Те же последствия, но на основаниях и в порядке, установленных уставами муниципальных образований, могут быть отнесены к сфере муниципально-правовой ответственности. Закон дает различные определения понятия должностного лица, которые применяются в зависимости от того, к какой отраслевой разновидности ответственности должностное лицо предполагается привлечь. Например, если речь идет о дисциплинарной или консти |
туционной ответственности, следует руководствоваться специальным определением, содержащемся в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Здесь должностным лицом местного самоуправления названо выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Очевидно, что по смыслу указанного закона работники муниципальных учреждений не являются должностными лицами. Если должностное лицо местного самоуправления предполагается привлечь к административной ответственности, то в необходимо руководствоваться определением, данным в примечании к ст. 2.4. КоАП РФ. В указанной статье должностное лицо определяется как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Определение должностного лица содержится и в Уголовном кодексе РФ: в примечании к ст. 285 определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2000 г. № 6 уточнил и разъяснил судам, что «организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах юриди |
ческих лиц, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ), что представляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Конкретный перечень должностных лиц органов местного самоуправления должен устанавливаться в уставе муниципального образования и иных локальных нормативных актах, регулирующих организацию местного самоуправления. Практическое значение данного положения нашло место в постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 8 мая 2002 г.: «...получение взятки главой администрации волости не может квалифицироваться по ч. 3 ст. 290 Уголовного Кодекса Российской Федерации (как получение взятки главой органа местного самоуправления) и подлежит переквалификации на ч. 1 ст. 290 Уголовного Кодекса Российской Федерации. В реестре муниципальных должностей в Ленинградской области должность главы администрации волости отнесена к главным муниципальным должностям муниципальной службы (Областной закон от 29 июля 1998 г. «О реестре муниципальных должностей в Ленинградской области»). Следовательно, должность главы администрации волости. не относилась к должности главы органа местного самоуправления». К должностным лицам местного самоуправления применяется лишь одна форма административной ответственности — штраф. Среди конкретных составов административных проступков, предусмотренных КоАП РФ, следует выделить следующие: действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации (ст. 14.9); не предоставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственным за военноучетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет (ст. 21.1). Административное право в силу положений ст. 72 Конституции РФ относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской |
Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с данными положениями в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы, устанавливающие административную ответственность должностных лиц органов местного самоуправления. Например, в Законе Пензенской области «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществление местного самоуправления в Пензенской области» от 26 июля 2003 г. № 490-ЗПО установлена административная ответственность за ряд нарушений, не указанных в Кодексе: 1) принятие органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления решения без учета мнения населения муниципального образования, если учет такого мнения обязателен по закону и (или) уставу муниципального образования, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 10); 2) нарушение должностным лицом местного самоуправления предусмотренного законом и (или) уставом муниципального образования порядка осуществления населением правотворческой инициативы в вопросах местного значения муниципального образования влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 11); 3) нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления, установленного законом и (или) уставом муниципального образования, влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от 1 до 5 МРОТ, на должностных лиц — в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 12); 4) необоснованный отказ должностного лица самоуправления в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального образования- влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одного до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 13); 5) нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, установленного законодательством Российской Федерации и законом Пензенской области, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 1 до 10 МРОТ (ст. 14); 6) ограничение должностным лицом местного самоуправления права равного доступа граждан к муниципальной службе, установ |
ленного законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 1 до 10 МРОТ (ст.15); Дела о вышеназванных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями. Суммы административных штрафов, взысканные за правонарушения, зачисляются в местные бюджеты по месту нахождения мирового судьи, принявшего решение о наложении административного штрафа. Законом Амурской области «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Амурской области» от 30 августа 1999 г. № 174-03 предусмотрена ответственность за следующие административные правонарушения: 1) неисполнение решений, принятых на местном референдуме, на собраниях граждан, правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 1); 2) невыполнение законных требований органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 2); 3) воспрепятствование праву граждан на осуществление инициативы по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 3); 4) нарушение сроков и установленного порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5). В законе Сахалинской области «Об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления» от 9 марта 2000 г. № 166 предусмотрена ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение установленных законодательством сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления в виде предупреждения или наложения штрафа в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда. В случае повторности правонарушения предусмотрена более жесткая мера ответственности —штраф в размере 20 МРОТ. Дела рассматриваются административными комиссиями. Штрафы зачисляются в доходы местных бюджетов. Подобные нормы содержатся также: в законе Московской области «Об административной ответственности за правонарушения в области строительства и градостроительства на территории Московской области ( в ред. от 17 октября 1997 г. № 47/97-ОЗ); в законах Саратовской области «Об административной ответственности за нарушение законодательства об Архивном фонде Саратовской области и архивах» от 10 января 2000 г., «Об административной ответ |