<<
>>

ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА И ЕГО СТРУКТУРА

Необходимым условием существования муниципального права как самостоятельной отрасли права, как целостного упорядо­ченного образования служит строгая внутренняя организация обра­зующего его нормативного массива.

Муниципальное право, будучи частью единой правовой системы государства, само является сложной системой.

Система муниципального права представляет собой совокупность частей муниципального права, характеризующих его внутреннее строе­ние и обособляющих его от других отраслей права, она выражается в объединении единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее отно­сительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функ­ционирования и взаимодействием с внешней средой.

Систему муниципального права определяют и как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институ­ты, расположенные в определенной последовательности в зависи­мости от их значения и роли в регулировании муниципальных от­ношений1.

Поскольку муниципальное право является развивающейся, комплексной отраслью права, к его системе предъявляются повы­шенные требования. Построением системы муниципального права должны достигаться следующие цели и задачи:

■ обеспечение эффективного регулирования отношений, скла­дывающихся в процессе осуществления местного самоуправ­ления;

■ гарантирование реализации права населения и граждан на местное самоуправление, закрепленное Конституцией РФ и

федеральными законами, при одновременной охране публич­ных интересов государства и общества;

■ обеспечение развития устойчивой системы органов местного самоуправления как основных субъектов муниципально-право­вых отношений, а также иных субъектов местного самоуправ­ления.

Непосредственно юридическим требованием к построению сис­темы муниципального права является достижение строгой внутрен­ней согласованности и упорядоченности правовых норм.

Постанов­ка и достижение указанных целей способствует эффективному воз­действию норм муниципального права на общественные процессы, протекающие на местном уровне, стабильности института местного самоуправления в системе российской власти.

Будучи единым по содержанию, муниципальное право вместе с тем состоит из относительно автономных, но связанных между со­бой составных частей. Группировка элементов системы муници­пального права возможна по различным основаниям, соответст­вующим характеру объективно существующих между этими элемен­тами связей. Наиболее важное теоретическое и практическое значе­ние имеет горизонтальная структура муниципального права. В соот­ветствии с ней существуют муниципально-правовые нормы и му­ниципально-правовые институты, которые могут образовывать дру­гие правовые объединения — части муниципального права.

Муниципально-правовая норма — первичный элемент системы муниципального права. Это правовые нормы, регулирующие обще­ственные отношения в области местного самоуправления. Нормам муниципального права свойственны все признаки правовых норм: общеобязательность, установление государством, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами. Муниципально-право­вые нормы имеют и специфические, свойственные только им осо­бенности.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в норматив­ных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Федеральное законода­тельство закрепляет право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты по вопросам своего ве­дения. Своеобразие муниципально-правовых норм определяется и тем, что муниципальное право — это комплексная отрасль. Нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адре­сам»: некоторые из них выступают одновременно и нормами ос­новных отраслей права.

Главная особенность муниципально-правовых норм связана с соотношением в их содержании государственно-властных и негосу­дарственных начал.
Нормы муниципального права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, представляют собой государственно-властные веле­ния, которые исходят от государства и обеспечиваются возможно­стью применения государственного принуждения.

В то же время многие муниципально-правовые нормы содер­жатся в нормативно-правовых актах органов местного самоуправле­ния. Своеобразие этих правил поведения заключается в том, что, по крайней мере, генетически (по своему происхождению) они не мо­гут быть отнесены к нормам, исходящим от государства в лице его правотворческих органов, т.е. являются негосударственными пред­писаниями. Правила поведения, содержащиеся в нормативных ак­тах местного самоуправления, не являясь государственными, тем не менее носят публично-властный характер, так как исходят от муни­ципальной власти. Несмотря на существенную специфику муници­пально-правовых норм, в частности тех из них, которые содержатся в нормативных актах органов местного самоуправления, все они в той или иной мере обеспечиваются государственными средствами гарантирования, в том числе судебной защитой, прокурорским над­зором и др.

Все муниципально-правовые нормы являются нормами прямого действия. Так называемые «негосударственные» нормы муниципаль­ного права, содержащиеся в нормативно-правовых актах органов ме­стного самоуправления, имеют все качества норм прямого действия на территории соответствующего муниципального образования. Для этого они не нуждаются в каких бы то ни было формах государствен­ного признания или санкционирования, специально не предусмот­ренных законом (за исключением устава муниципального образова­ния, который подлежит обязательной государственной регистрации).

Таким образом, основные особенности муниципально-правовых норм заключаются в том, что они:

1) регулируют общественные отношений в сфере местного са­моуправления;

2) являются результатом правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

3) имеют комплексный характер;

4) являются нормами прямого действия.

В основу классификации муниципально-правовых норм могут быть положены следующие критерии.

По объекту правового регулирования они нормы подразделяются на следующие виды: закрепляющие местное самоуправление в сис­

теме народовластия (понятие, принципы, функции местного само­управления); регулирующие территориальную, организационную, финансово-экономическую, правовую основы местного самоуправ­ления; закрепляющие предметы ведения и полномочия муници­пальных образований; закрепляющие гарантии местного самоуправ­ления; регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру содержащихся предписаний выделяются следующие нормы муниципального права: управомочивающие — нормы-разре­шения, предоставляющие полномочия на совершение определенных действий (например, определяющие предметы ведения местного са­моуправления); обязывающие — содержащие предписания на обяза­тельное исполнение определенных действий (так, органы и должно­стные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосред­ственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина); запрещающие — нормы, устанавливающие запреты на совершение определенных действий (например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, феде­ральными законами).

По степени определенности (категоричности) предписаний нор­мы муниципального права подразделяются на императивные и дис­позитивные.

По территории действия нормы муниципального права могут быть: федеральными (действуют на всей территории России); ре­гиональными (их действие ограничивается территорией конкретно­го субъекта Федерации); локальными (действуют в пределах отдель­ного муниципального образования).

По источникам закрепления выделяют нормы, установленные: Конституцией РФ, федеральными законами, другими нормативны­ми актами федерального уровня; конституциями (уставами) субъек­тов РФ; законами и иными нормативными актами субъектов РФ, решениями представительных и других органов местного само­управления.

Кроме того, различают материальные и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют конкретные правила пове­дения: полномочия органов и должностных лиц местного само­управления, права и обязанности граждан, других субъектов муни­ципального права. Процессуальные нормы определяют порядок (про­цедуру) реализации материальных норм: порядок проведения выбо­ров в органы местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, проце­дуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Одна правовая норма не в состоянии всесторонне урегулировать общественные отношения, не может эффективно действовать обо­собленно от других норм. Нормы муниципального права по призна­ку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовой институт — определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвя­занные общественные отношения и образующих относительно са­мостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Выделяются следующие базовые признаки правового института: наличие собственного предмета регулирования в рамках отрасли права; однородность фактического содержания регулируемых от­ношений; юридическое единство (комплексность) правовых норм; полнота и беспробельность регулируемых отношений; строго фор­мальный характер; определенная нормативная обособленность в рамках отрасли; выполнение основных и специфических функций; особый субъектный состав; относительная самостоятельность и ав­тономность функционирования в рамках отрасли; внутренняя орга­низация нормативного материала1.

Муниципально-правовой институт может рассматриваться как определенная система. Крупные муниципально-правовые институ­ты или основные институты подразделяются на ряд субинститутов, объединяющих нормы, которые регулируют часть отношений дан­ного вида.

Элементарные институты имеют еще более узкую сферу правового регулирования и простую структуру, т.е. состоят из набо­ра отдельных норм и представляют собой составные элементы суб­институтов.

Критериями объединения муниципально-правовых норм в му­ниципально-правовые институты могут выступать факторы, свойст­венные самим правовым нормам, вытекающие из содержания регу­лируемых этими нормами общественных отношений. Поэтому каж­дый элемент системы муниципального права, его институт характе­ризуется наличием особых, имеющих правовую природу черт, кото­рые свойственны нормам данного института и качественно отлича­ют их от норм других институтов. Основным критерием для опреде­ления правовых институтов в системе муниципального права вы­ступает предмет правового регулирования, который является частью предмета муниципального права в целом. Критериями выступают также: субъектный состав; специфические принципы; собственные функции; видовой характер норм данного института; целенаправлен­ность правового регулирования; степень участия других отраслей

права в регулировании отношений, составляющих предмет муници­пально-правового института и др.

Например, институту муниципальной службы свойственны сле­дующие специфические черты: особые субъекты правоотношений — муниципальные служащие; особые принципы муниципальной службы — равный доступ граждан к муниципальной службе в соот­ветствии с их способностями и профессиональной подготовкой, профессионализм и компетентность муниципальных служащих, от­ветственность муниципальных служащих за неисполнение или не­надлежащее исполнение своих должностных обязанностей, единст­во основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, внепартийность муниципальной службы и др.; преобладание норм конкретного действия, хотя есть и нормы-дефиниции, нормы- принципы; помимо норм, закрепленных в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в РФ», в соответствующих законах субъектов РФ и нормативных актах органов местного самоуправле­ния, значительное место в регулировании данных отношений при­надлежит нормам трудового законодательства, прежде всего уста­новленных Трудовым кодексом РФ. Такую характеристику можно дать каждому институту муниципального права.

В науке муниципального права не получил однозначного реше­ния вопрос о возможности и целесообразности обособления в сис­теме муниципального права общей и особенной частей. Одни уче­ные обосновывают необходимость такого разделения1, другие не выделяют в муниципальном праве общую и особенную части2, не­которые предполагают наличие еще и специальной части3.

Н.С. Бондарь не выделяет в системе муниципального права час­ти, рассматривая ее как совокупность нескольких крупных блоков (групп) институтов муниципального права4. В. И. Фадеев также не проводит деления муниципального права на части. Система муни­ципального права строится с учетом структуры федерального закона о местном самоуправлении5. Схожую позицию занимает коллектив авторов учебного пособия «Муниципальное право (в определениях и схемах)». Они включают в систему муниципального права сле­дующие институты: а) местное самоуправление в системе народо­властия; б) основы местного самоуправления — правовые, террито­риальные, финансово-экономические; в) предметы ведения и пол­

номочия местного самоуправления; г) гарантии местного самоуправ­ления; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью1.

Подобное структурирование системы муниципального права не может быть признано обоснованным. Предложенная система не отражает всю полноту муниципально-правового регулирования, не является системой отрасли права. Не представляется возможным определить критерий, по которому произведено деление муници­пального права на такие составные части.

Использование понятия «основы местного самоуправления» для определения муниципально-правовых институтов также является не совсем верным. Муниципальное право не может регулировать только основы местного самоуправления (организационные, территориаль­ные, финансовые и др.), оно регулирует всю совокупность отноше­ний, возникающих при осуществлении местного самоуправления. Термин «основы местного самоуправления» может быть использован только в законодательстве, при регулировании отдельным законом (в частности, Федеральным законом «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в РФ») общих начал, принципов, ос­нов местного самоуправления, которые затем конкретизируются в отраслевом законодательстве, законодательстве субъектов РФ, муни­ципальных правовых актах.

В целом предложенная система муниципального права совпада­ет со структурой Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в РФ». Однако данным Законом не исчерпывается муниципально-правовое регулирование и законо­дательство о местном самоуправлении. При таком построении сис­темы не учитываются важнейшие муниципально-правовые институ­ты, которые закрепляют, например, формы непосредственного уча­стия населения в осуществлении местного самоуправления, модели и систему органов и должностных лиц местного самоуправления, му­ниципальную службу, статус депутатов представительных органов местного самоуправления и т.д. Невозможно определить систему муниципального права исключительно на основе структуры его ос­новного нормативного акта.

Для построения системы муниципального права необходимо использовать другие критерии, учитывать все муниципальное зако­нодательство, а также общетеоретические принципы системы права. Наиболее полное, логически выстроенное, теоретически обоснован­ное определение системы муниципального права возможно только при разделении ее на общую и особенную части.

Выделение в муниципальном праве общей и особенной частей объективно обусловлено развитием данной отрасли права, совер­шенствованием ее структуры, развитием и усложнением научных взглядов на природу местного самоуправления и особенности его организации и осуществления.

Особую точку зрения на формирование системы муниципального права имеет Е.С. Шугрина, которая помимо общей и особенной час­тей в системе муниципального права выделяет и специальную часть. Наибольшее влияние на формирование местного самоуправления имеют региональные особенности, т.е. при одинаковой концепции местного самоуправления в масштабах Российской Федерации в раз­ных регионах есть своя специфика. Поэтому указанный автор счита­ет целесообразным выделение специальной части, в которую вклю­чаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления в различных субъектах РФ1. Такой подход возможен, но в случае структурирования системы муниципального права в образовательных целях как учебной дисциплины, а не как отрасли права.

Вертикальное структурирование муниципального права обуслов­лено прежде всего федеративным устройством российского государ­ства, а также выделением особого уровня организации публичной власти — муниципального, не входящего в систему государственной власти. Иерархическая связь между нормами муниципального права зависит от юридической силы нормативных актов, в которых они содержатся. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в РФ» нор­мы муниципального права содержатся в Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ, федеральных конституцион­ных законах, упомянутом выше Законе, других федеральных зако­нах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований. Кроме того, му­ниципально-правовые нормы содержатся в решениях, принятых на местных референдумах и сходах граждан и в иных муниципальных правовых актах.

Особую роль при формировании иерархических связей в систе­ме муниципального права играет возглавляющий законодательство о местном самоуправлении Федеральный закон «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. Именно он является центром системы муниципального за­

конодательства, управляет этой системой. В соответствии с ним федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нор­мы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и данному Закону, ограничивать гарантированные им права местного самоуправления.

<< | >>

Еще по теме ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА И ЕГО СТРУКТУРА:

  1. 2. Понятие налогового права и его место в системе российского права
  2. Понятие международного экономического права, его место в системе права
  3. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
  4. § 5. Система муниципального права как отрасли права
  5. § 1. Понятие и структура налоговой системы Российской Федерации и системы налогов и сборов
  6. § 3. Финансовое право в системе российского права: его особенности и связь с другими отраслями права
  7. СОСТАВ И СТРУКТУРА ОСОБЕННОЙ ЧАСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
  8. Понятие финансового права, его предмет и метод. Соотношение финансового права с другими отраслями российского права
  9. МЕСТО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
  10. 15. 2. _ Понятие общественного сознания и его структура
  11. § 5. Система муниципального права
  12. § 2. Понятие бюджетного права: предмет, место в системе финансового права
  13. § 2. Понятие бюджетного права: предмет, место в системе финансового права
  14. Понятие муниципального права
  15. § 1. Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права
  16. понятие и структура национальной платежной системы
  17. Понятие международного права и его предмет
  18. Кредитная система: понятие, структура
  19. Понятие консульского права и его источники
  20. ОБЩАЯ ЧАСТЬ КАК БАЗОВОЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА