ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
Регулируя вопросы застройки территории, распоряжаясь землей и муниципальной недвижимостью, органы местного самоуправления определяют важные материальные условия осуществления предпринимательской деятельности на соответствующих территориях, и именно в их власти либо свести до минимума так называемые «административные барьеры» и процедуры, либо сделать их непреодолимым препятствием на пути развития бизнеса. Строительство дорог, транспортное обслуживание населения, строительство, содержание и модернизация коммунальных сетей и сооружений обеспечивают необходимую инфраструктурную среду. Таким образом, органы местного создают многие элементы того локального территориального «микроклимата», который очень существенно (позитивно или негативно) влияет на состояние экономической активности в границах соответствующей территории.
Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления способны оказывать прямое влияние и на формирование некоторых важнейших макроэкономических показателей развития страны. Так, в 2005 г. именно решения местных органов власти по вопросам та
| рифов в жилищно-коммунальной сфере стали существенным фактором, способствовавшим превышению прогнозируемого уровня инфляции в стране1. Через местные бюджеты ежегодно обращается около 7% ВВП Российской Федерации, что, безусловно, является серьезным ресурсом в решении вопросов социально-экономического развития страны. Компетенция органов местного самоуправления в сфере экономического развития складывается из следующих элементов: ■ предметы ведения (виды экономических отношений), к которым применяются полномочия органов местного самоуправления; ■ полномочия органов местного самоуправления, применяемые к тем или иным предметам ведения; ■ формы и методы реализации этих полномочий. В законодательстве указанные элементы не всегда четко разграничены, поэтому необходим системный анализ правовых норм, чтобы составить единое и целостное восприятие механизма воздействия муниципальных органов на экономическое развитие. Основополагающие правовые нормы, предметно определяющие сферу компетенции органов местного самоуправления, закреплены ст. 14—16 Федерального закона 2003 г. Своеобразие юридической конструкции этих статей заключается в том, что в большинстве случаев в них определяются предмет ведения муниципального образования соответствующего вида и общие направления воздействия органов местного самоуправления на данный предмет, обозначаемые терминами «создание условий», «обеспечение условий», «обеспечение», «организация» «содействие в развитии» и т.д. Сама по себе формулировка, например, «содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства» не дает представления, какими именно правовыми средствами, реализуя какие права и обязанности, органы местного самоуправления обеспечивают «содействие» и «создание» условий», т.е., строго говоря, конкретное полномочие не закрепляет. Ее смысловая нагрузка заключается в определении общего характера и степени ответственности органов местного самоуправления за функционирование соответствующей сферы общественных отношений. Например, формулировка «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, |
| снабжения населения топливом» означает прямую и полную ответственность муниципалитета за предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, предполагая и создание, при необходимости, соответствующих муниципальных организаций. Понятие же «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания» отнюдь не означает, что органы местного самоуправления сами должны заняться соответствующими видами предпринимательской деятельности, но именно они должны создать для этого условия, реализуя те или иные свои полномочия. К экономической сфере относятся многообразные вопросы местного значения, указывающие на общий характер воздействия на них органов местного самоуправления. 1. Вопросы, касающиеся поселения: ■ организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; ■ содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; ■ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; ■ создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; ■ организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения; ■ содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства; 2. Вопросы, касающиеся муниципального района: ■ организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; ■ содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; |
| ■ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; ■ организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; ■ создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; ■ организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях; ■ создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. 3. Вопросы, касающиеся городского округа: ■ организация в границах городского округа электро-, тепло-, га- зо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; ■ содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; ■ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; ■ создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; ■ организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; ■ организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа; ■ создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого предпринимательства. Полномочия органов местного самоуправления по решению экономических вопросов местного самоуправления разнообразны. Можно выделить несколько их основных блоков, состоящих из комплекса прав и обязанностей. 1. Использование бюджетных инструментов, в числе которых: ■ предоставление субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, в том числе субсидирование процентных ставок по банковским кредитам; |
| ■ предоставление бюджетных кредитов; ■ предоставление муниципальных гарантий и поручительств по обязательствам перед третьими лицами; используя данную форму, муниципалитет может оказывать влияние, в частности, на процедуры банкротства, заявляя ходатайства о введение внешнего управления в отношении градообразующей организации, либо о продлении внешнего управления в отношении такой организации под поручительство муниципального образования. ■ инвестиции в уставные капиталы вновь создаваемых или действующих юридических лиц. ■ финансирование поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для муниципальных нужд, включая капитальные вложения в строительство, реконструкцию и модернизацию муниципальных объектов. Собственные капитальные вложения местного бюджета в объекты инфраструктуры являются необходимым условием привлечения в порядке межбюджетных отношений средств вышестоящих бюджетов, аккумулирующихся в фондах муниципального развития. Для привлечения средств, направляемых на инвестиционные нужды, могут осуществляться муниципальные заимствования в форме выпуска ценных бумаг или заключения кредитных договоров с банками. Может также использоваться институт самообложения граждан. 2. Налоговое регулирование. Органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, определяют отдельные элементы налогообложения по ним в соответствии с законодательством о налогах и сборах Российской Федерации. К местным налогам, вводимым представительными органами поселений и городского округа, относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. К ведению органов местного самоуправления муниципального района и городского округа относится специальный налоговый режим в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, который очень важен с точки зрения условий осуществления соответствующих видов предпринимательской деятельности. 3. Регулирование градостроительной деятельности. Это широкое понятие, которое включает: ■ подготовку и утверждение документов территориального планирования муниципальных образований (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов); ■ утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных образований; ■ утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований; |
| ■ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных образований документации по планировке территории; ■ выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях муниципальных образований; ■ ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. 4. Тарифное регулирование. Органы местного самоуправления устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), а также на отдельные услуги, прямо предусмотренные федеральным законодательством, — независимо от формы собственности субъектов, предоставляющих данные услуги. 5. Реализация права муниципальной собственности. Управление муниципальным имуществом выполняет ряд важных экономических функций и складывается из нескольких направлений. Большое значение для развития территории имеет использование муниципальной недвижимости. В начале 1990-х гг. в процессе разграничения некогда единой государственной собственности к ведению органов местного самоуправления были отнесены объекты инженерной инфраструктуры населенных пунктов, встроено-пристроенные помещения в жилых домах, объекты торговли, общественного питания и некоторые другие объекты, непосредственно обеспечивающие нужды и потребности населения1. В дальнейшем значительный объем этого имущества был вовлечен в процессы приватизации, но некоторые объекты сохранили муниципальную принадлежность и сегодня сдаются в аренду либо используются иным образом. Новой формой отношений, связанных с использованием недвижимости, являются концессионные соглашения, которые призваны стать средством вовлечения финансовых ресурсов инвесторов в развитие муниципальной собственности и формирования частномуниципальных партнерств. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственно |
| сти на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. Концессионером выступает инвестор, концедентом — орган власти соответствующего уровня. В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115 объектами концессии могут быть, в частности: ■ автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, ■ системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий; ■ метрополитен и другой транспорт общего пользования; ■ объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; ■ объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения. Особым видом недвижимого имущества является земля. Собственность муниципальных образований на землю в настоящее время находится на этапе формирования в порядке, определенном Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101. В силу ряда причин, в числе которых отсутствие установленных границ муниципальных образований, сложность и длительность процедур разграничения, данный процесс далек от завершения. Однако важно отметить, что даже в том случае, если государственная собственность на землю не разграничена, соответствующими землями на основании п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ распоряжаются органы местного самоуправления1. |
| Управление муниципальными землями включает в себя их аренду, продажу, контроль целевого и правомерного использования. С целью повышения экономической привлекательности земельных участков для инвесторов все большее значение приобретает их обустройство, прежде всего инженерное. Другим направлением реализации права муниципальной собственности являются отношения, возникающие в процессе создания, деятельности, реорганизации и ликвидации юридических лиц. С целью решения вопросов местного значения муниципальные образования вправе создавать муниципальные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия), хозяйственные общества с муниципальным участием. В соответствии со ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Именно муниципальные организации непосредственно обеспечивают строительство и содержание муниципальных дорог, предоставление населению коммунальных услуг и ремонт жилищного фонда, решение других хозяйственных вопросов, входящих в зону прямой ответственности муниципального образования. Органы местного самоуправления определяют задания по предоставлению услуг муниципальным учреждениям, утверждают планы финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, рассматривают и утверждают их отчетность. Муниципальные учреждения и унитарные предприятия являются одними из участников работ, выполняемых для муниципальных нужд в рамках муниципального заказа. 6. Муниципальный статистический учет. Необходимым условием обоснованной и эффективной социально-экономической политики муниципального образования является наличие полной и достоверной информации, необходимой для планирования и принятия управленческих решений. В соответствии Федеральным законом 2003 г. к компетенции органов местного самоуправления отнесена организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Сведения используются не только органами местного самоуправления, но и слу |
| жат важным информационным ресурсом органов государственной власти, в том числе при выстраивании межбюджетных отношений с муниципальными образованиями. Одной из главных составляющих муниципального статистического учета является похозяйственный учет. В книгах похозяйст- венного учета отражаются сведения о населении, проживающем на территории сельского поселения, имуществе, принадлежащем гражданам, владении и распоряжении земельными участками и долями. Кроме того, целям формирования базы статистических данных по сельским поселениям служит Всероссийская сельскохозяйственная перепись, проводимая в соответствии с Федеральным законом «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 21 июля 2005 г. № 108-ФЗ не реже одного раза в 10 лет. Закон предусматривает наделение органов местного самоуправления полномочиями на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 7. Осуществление внешнеэкономических связей. Согласно ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют право осуществлять внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ содержит специальную статью 8.1 «Полномочия органов местного самоуправления в области внешнеторговой деятельности», но она также носит сугубо отсылочный характер. Исходя из сложившейся практики, внешнеэкономические связи органов местного самоуправления складываются из установления партнерских отношений с административными и хозяйствующими субъектами иностранных государств, содействия прямым контактам между местными товаропроизводителями и потребителями иностранными, проведения выставок, презентаций, других мероприятий, способствующих развитию внешнеэкономического сотрудничества. Приведенный перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики отражает основные группы этих полномочий, но не является исчерпывающим. Можно выделить и полномочия более частного характера, например: ■ право органов местного самоуправления определять так называемые «прилегающие территории», в пределах которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции; ■ право высказывать свое мнение при определении позиции федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур банкротства; |
| ■ обязанность регистрировать трудовые договоры, заключаемые индивидуальными предпринимателями; ■ полномочия по мобилизационной подготовке экономических объектов. Формы и методы осуществления полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики складываются из сочетания различных средств, механизмов правового воздействия, которые выражаются в виде тех или иных документов, управленческих актов. В некоторых случаях федеральное законодательство прямо относит принятие правовых актов по определенным вопросам к компетенции либо представительного, либо исполнительного органа местного самоуправления. Так, решения о введении местных налогов и сборов, о местном бюджете и отчете о его исполнении, об утверждении программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и некоторые другие принимаются в виде правовых актов представительного органа местного самоуправления. Решения же, например, о предоставлении отсрочек или рассрочек по уплате местных налогов и сборов, об утверждении сводной бюджетной росписи местного бюджета принимаются органами исполнительной власти. В некоторых случаях закон предусматривает вынесение проектов правовых актов на обсуждение населения. В соответствии со ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания в обязательном порядке выносятся проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Эффективным методом реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере экономики является программное регулирование, осуществляемое в форме планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Федеральное законодательство прямо предусматривает необходимость разработки и принятия некоторых видов планов и программ, например, плана развития муниципального сектора экономики (его частью является программа приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность), градостроительных планов, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. |
| Для решения вопросов местного значения в отдельных отраслях и сферах экономического развития муниципального образования утверждаются муниципальные целевые программы. Указанные программы и предусматриваемые ими финансовые ресурсы зачастую являются необходимым условием выделения средств на соответствующие цели в порядке межбюджетных отношений из вышестоящего бюджета. Формой системного регулирования развития муниципального образования, охватывающего все его стороны, является комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования. Качество муниципальных программ во многом обуславливается объемом и степенью достоверности исходной информации и прогнозирования развития тех или иных отраслей и муниципального образования в целом. Инструментом формирования агрегированной информации о данных и показателях состояния и развития муниципального образования может являться его социально-экономический паспорт. Опыт разработки такого рода документов и их применения в управленческой деятельности имеется уже во многих субъектах Российской Федерации. Единая система прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации установлена Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ. Данный закон в зависимости от срока предусматривает три вида прогнозирования — долгосрочное (на десятилетний период), среднесрочное (на период от трех до пяти лет) и краткосрочное (ежегодные прогнозы). Соответственно периодам прогнозирования программы социально-экономического развития также подразделяются на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные. Важными средствами обеспечения единой и согласованной социально-экономической политики всех уровней власти, ее эффективности являются совместимость и взаимодополняемость государственных и муниципальных программ и планов, мониторинг со стороны вышестоящих органов выполнения контрольных показателей качества деятельности органов местного самоуправления и применение мер финансового поощрения тех муниципальных образований, которые демонстрируют наилучшие результаты. Один из методов реализации полномочий органов местного самоуправления — заключение муниципальных правовых договоров с теми или иными участниками экономической деятельности, их объединениями. Данные договоры являются важной формой координа |