<<
>>

ОБЩАЯ ЧАСТЬ КАК БАЗОВОЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Общая часть муниципального права — базовое подразделение системы муниципального права, представляющее собой совокуп­ность нормативных установлений, которые являются едиными для всей отрасли муниципального права.
Выделением общей части дос­

тигается более строгая адекватность отражения в праве обществен­ных отношений, регулируемых отраслью, а также упорядоченность ее нормативного массива. Нормы и институты общей части муни­ципального права носят всеобщий, фундаментальный характер, рас­пространяются на все отношения, регулируемые муниципальным правом, и закрепляют основные правовые положения в сфере мест­ного самоуправления.

Общая часть муниципального права использует правовой мате­риал горизонтальной и вертикальной структур системы муниципаль­ного права, обобщает нормативные установления единые для всей отрасли, обеспечивает строгое отражение всех общественных отно­шений, регулируемых ею, а также систематизацию ее нормативного массива. Ее нормы влияют определяющим образом на соотношение муниципального права и законодательства о местном самоуправле­нии. Они сосредоточены прежде всего в фундаментальных источни­ках федерального, регионального и муниципального уровней, обес­печивают их самостоятельность и тесное взаимодействие.

Общая часть муниципального права включает проблематику прав человека и гражданина. Местное самоуправление характеризуется соответственно как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, правовая регламентация которых имеет для отрасли муниципального права принципиальное общее значение.

В системе муниципального права формируются две новые под­отрасли: городское право и сельское право, которые охватываются также его общей частью. Они обеспечивают привязку муниципаль­но-правовых норм и институтов к территориальной структуре мест­ного самоуправления.

Развитие и усложнение системы муниципального права связано и с особенностями территориальной организации местного само­управления. Получают развитие попытки определить специфику городского и сельского самоуправления и на основе этого выделить муниципальное городское право и муниципальное сельское право. В этом проявляется определенная преемственность современного муниципального права с нормами городского и земского права России конца Х1Х—начала XX в.

Организация местного самоуправления в Российской империи строилась на основании Положения о губернских и уездных зем­ских учреждениях 1864 г. и Городового положения 1870 г., а затем регулировалась Положением о земских учреждениях 1890 г. и Горо­довым положением 1892 г. Изначально становление местного само­управления в России, формирование муниципального права осно­вывалось на различии между организацией местной власти в город­ских и сельских поселениях, учитывало специфику осуществления местного самоуправления на различных территориальных уровнях.



Традиции дореволюционного земского и городского права сей­час получают развитие в Законе от 6 октября 2003 г. Сохранение и возобновление действовавших ранее муниципально-правовых норм и регуляторов, признание их роли в новой общественной ситуации означает своего рода муниципально-правовую преемственность.

В.В. Таболин и А.В. Корнев определяют муниципальное город­ское право как комплексный правовой институт, регулирующий му­ниципальные отношения в границах городского муниципального образования в целях создания условий для его устойчивого развития, на принципах самостоятельности и ответственности населения (го­рожан)1. Специфическими признаками отношений, регулируемых городским правом, являются их локально-территориальный и ком­плексный характер, наличие особого субъекта — населения города. Следует отметить, что указанными чертами могут быть охарактеризо­ваны любые муниципально-правовые отношения, а не только обще­ственные отношения, регулируемые муниципальным городским пра­вом. Думается, основной специфической особенностью муниципаль­ного городского права является его особый субъект — город, город­ское поселение.

А.А. Саломаткин, С.И. Мозохин, Д.С. Мозохин рассматривают особенности местного самоуправления в сельских поселениях2. В сельской местности хозяйственно-культурная функция связана с обслуживанием населения, проживающего в сравнительно малочис­ленных поселениях или на редконаселенных пространствах, и соот­ветственно с регулированием тех систем хозяйственно-культурных связей, которые возникают внутри этих локальных территориальных образований. Формы организации муниципальной власти в сельской местности в большей степени, чем в городских поселениях, зависят от традиций и национальных особенностей того или иного региона России. Исходя из этого сельское самоуправление определяется как осуществляемая специальными юридическими способами публичная деятельность сельских жителей, направленная на решение вопросов местного значения, правовым результатом которой является установ­ление, изменение либо прекращение правовых отношений между субъектами права, находящимися в сельских поселениях или на тер­ритории соответствующего муниципального образования3. Особые субъекты муниципально-правовых отношений, складывающихся при



осуществлении сельского самоуправления, — это сельские поселе­ния, которые отвечают следующим критериям: 1) численность насе­ления, 2) сельскохозяйственный профиль территории, 3) особенно­сти традиций и быта сельского населения, 4) самодостаточность и самоуправляемость сельской территории1.

Выявление и исследование самостоятельной политической, со­циально-экономической, юридической природы городского и сель­ского самоуправления имеет важное теоретическое и практическое значение. Специфика организации и осуществления местного само­управления в городских и сельских поселениях обусловливает есте­ственное формирование подотраслей муниципального права — го­родского права и сельского права. Некоторые авторы считают, что можно подумать и о районном праве2. Но надо ли это делать?

Составным элементом общей части муниципального права вы­ступает сравнительное муниципальное право, объектами которого обыч­но являются теоретические и правовые основы местного самоуправ­ления, структура и формы деятельности органов местного самоуправ­ления, их отношения с центральной и региональной властями, во­просы реформирования местного самоуправления. При этом не ис­ключается, естественно, сравнительно-правовой анализ институтов особенной части муниципального права.

В качестве цели сравнительного муниципально-правового ис­следования можно определить познание путем получения инфор­мационных и аналитических материалов о местном самоуправлении других государств.

Сравнительно-правовое исследование местного управления в различных государствах провел А.И. Черкасов. Он сравнил следую­щие институты: теоретические и правовые основы местного управ­ления (местное управление и государственный механизм, правовое регулирование местного управления), структура и формы деятель­ности органов местного управления (местное управление и админи­стративно-территориальное деление, прямое государственное управ­ление в системе местного управления, структура и формы деятель­ности представительных и исполнительных органов), полномочия органов местного управления, их отношения с центральной властью (правовое регулирование полномочий местных органов, контроль центральных властей над местным управлением), проблемы местно­го управления и его реформы3.

Е.В. Гриценко исследовала местное самоуправление в федера­тивных государствах на примере Германии и России4. Выбор Гер­



мании в качестве объекта исследования и сравнительного анализа объясняется тем, что Германия имеет глубокие демократические традиции и в ней уже реализованы многие идеи, являющиеся для России программными конституционными ориентирами (правовое государство, социальное государство, гражданское общество). Кро­ме того, Германию и Россию объединяет общность государственно­го устройства, принадлежность к одной правовой семье — конти­нентальной, а также историческая связанность. Развитие местного самоуправления в Германии и России имеет общие черты, что не отрицает особенности теоретического и практического закрепления, а также реализации института местного самоуправления в герман­ском коммунальном и российском муниципальном праве.

В современных условиях интеграции мирового сообщества ис­следования в области сравнительного муниципального права при­обретают важное значение и большую ценность1.

В настоящее время в муниципально-правовой науке наблюдает­ся тенденция выделения сферы правового сотрудничества, вклю­чающей в себя взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов на местное самоуправление, обмен правовой информаци­ей. В результате возрастает роль сравнительного правоведения. Для теоретиков и практиков муниципального права важно находить до­пустимую меру влияния иностранного права и умело сравнивать однородные правовые институты и законодательные источники.

К предложенному построению системы муниципального права предъявляются повышенные требования. Целостность отрасли му­ниципального права придает системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию.

Наряду с предметом правового регулирования, принципами, юридическим режимом и другими основаниями выделения муни­ципального права в качестве самостоятельной отрасли российской



правовой системы отличие муниципального права происходит и по институтам, закрепленным в его общей части. Именно эти институ­ты (территориальная организация местного самоуправления, органы и должностные лица местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и т.д.) отражают специфику местно­го самоуправления как особой формы публичной власти. Сферы управления на территории муниципального образования, опреде­ляющие содержание особенной части муниципального права, прак­тически не отличаются от областей и сфер управления и хозяйства, сложившихся в рамках административного права, регулирующего полномочия органов государственной и муниципальной власти в этих областях и сферах. Отличие муниципального права от админи­стративного проходит в основном по институтам общей части. Данное утверждение еще раз подчеркивает фундаментальный, сис­темообразующий характер норм общей части муниципального пра­ва и необходимость ее выделения в системе муниципального права.

Территориальная сфера действия муниципально-правовых норм положена в основу выделения общей части муниципального права С.Д. Князевым и Е.Н. Хрусталевым. Общая часть российского му­ниципального права, по их мнению, объединяет нормы, действую­щие на территории всей Российской Федерации и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях1.

По мнению В. В. Пылина, общая часть состоит из следующих основных институтов муниципального права: понятие муниципаль­ного права; основы и принципы местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления; общественное са­моуправление в системе местного самоуправления; гарантии мест­ного самоуправления; ответственность местного самоуправления2.

Е.С. Шугрина к общей части муниципального права относит следующие институты: правовые, территориальные, организацион­ные и финансово-экономические основы местного самоуправления, ответственность местного самоуправления, гарантии местного са­моуправления 3.

Анализируя различные точки зрения о структуре муниципального права, необходимо отметить, что территориальные критерии обособ­ления его общей части, предложенные в рамках обозначенных пози­ций, не могут быть в полной мере положены в основу этого разделе­ния. Выделение общей части муниципального права должно строить­ся на иных принципах. Нормы общей части регламентируют наибо­



лее общие вопросы организации местного самоуправления в целом, вопросы организации и деятельности муниципальных органов. Они отличаются всеобщностью и имеют системный характер. Эти нормы содержатся и в федеральном законодательстве, и в законодательстве субъектов РФ, и в муниципальных правовых актах.

Своеобразным введением в муниципальное право является основ­ной институт общей характеристики местного самоуправления, вклю­чающий субинституты: понятия местного самоуправления; принци­пов местного самоуправления; системы местного самоуправления; становления местного самоуправления в дореволюционной России; советской системы организации власти на местах; местного само­управления в СССР; местного самоуправления в России после рас­пада СССР; местного самоуправления в России в период поэтапной конституционной реформы; Конституции РФ 1993 г. и развития со­временного местного самоуправления.

Первостепенное место в общей части муниципального права принадлежит основному институту, устанавливающему общую харак­теристику муниципального права как отрасли права, содержащему следующие субинституты: понятия, назначения и функций муни­ципального права; предмета муниципально-правового регулирова­ния; метода муниципального права; муниципально-правовых отно­шений; муниципально-правовых режимов; муниципально-правовых конструкций; системы муниципального права; источников муници­пального права.

Следующим основным институтом общей части муниципально­го права является институт территориальной организации местного самоуправления, охватывающий субинституты: общей характеристи­ки территориальной организации местного самоуправления и ее принципов; понятия и видов муниципальных образований; порядка образования, преобразования и упразднения муниципальных обра­зований; установления и изменения границ муниципальных образо­ваний; особенностей осуществления местного самоуправления на тер­риториях со специальными правовыми режимами (приграничные тер­ритории, закрытые административно-территориальные образования и др.), иных территориях (городах федерального значения, наукоградах, районах Крайнего Севера)1; соотношения муниципально-террито­риального и государственно-территориального устройства.

Центральное место в общей части муниципального права зани­мает основной институт организации местного самоуправления. В



него входят следующие субинституты: моделей местного самоуправ­ления; главы муниципального образования; представительных орга­нов местного самоуправления; правового статуса депутатов предста­вительных органов местного самоуправления; исполнительных ор­ганов местного самоуправления; правового статуса выборных долж­ностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы.

В свою очередь, указанные субинституты включают элементар­ные институты. Субинститут моделей местного самоуправления ох­ватывает элементарные институты, выражающие конкретные моде­ли местного самоуправления, а именно «сильный совет — сильный мэр», «сильный совет — слабый мэр», «слабый совет — сильный мэр», «комиссионная форма», «совет — управляющий». Субинститут главы муниципального образования включает следующие элементарные институты: замещения должности главы муниципального образова­ния, правового статуса главы муниципального образования, полно­мочий главы муниципального образования. В субинститут представи­тельных органов местного самоуправления входят элементарные ин­ституты: принципов организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, структуры представительного ор­гана местного самоуправления, организационно-правовых форм дея­тельности представительных органов местного самоуправления, пра­вовых актов представительных органов местного самоуправления. Субинститут правового статуса депутатов представительных органов местного самоуправления охватывает элементарные институты: функций депутата, его прав и обязанностей, гарантий депутатской деятельности. Субинститут исполнительных органов местного само­управления включает следующие элементарные институты: понятия местных администраций и их видов, аппарата местной администра­ции, специализированных органов управления местных админист­раций и их видов. Субинститут правового статуса выборных долж­ностных лиц включает элементарные институты: прав и обязанно­стей выборных должностных лиц, гарантий и ответственности вы­борных должностных лиц. В субинститут муниципальной службы входят следующие элементарные институты: понятия муниципаль­ной службы и классификации ее должностей, приема на муници­пальную службу, прохождения муниципальной службы, ее прекра­щение, прав и обязанностей муниципальных служащих.

Основной институт муниципальных правовых актов охватывает субинституты: устава муниципального образования; его государст­венной регистрации; актов представительных органов местного са­моуправления; актов главы муниципального образования и испол­нительных органов местного самоуправления; систематизации нор­мативных правовых актов муниципальных образований.



Основной институт непосредственного участия населения в осу­ществлении местного самоуправления объединяет субинституты об­щей характеристики форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, муниципальных выборов, местного референдума, народной правотворческой инициативы, тер­риториального общественного самоуправления населения, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов, обращений населения в органы местного самоуправления, других форм непосред­ственной демократии в системе местного самоуправления.

Основной институт межмуниципального сотрудничества объеди­няет субинституты, регламентирующие ассоциативные связи муни­ципальных образований и правовой статус Конгресса муниципаль­ных образований Российской Федерации как органа возглавляюще­го межмуниципальное сотрудничество в России.

Основной институт юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления включает следующие субинституты: ответственности органов и должностных лиц перед населением; перед государством; перед юридическими и физиче­скими лицами.

Завершает структуру общей части основной институт гарантий и защиты прав местного самоуправления, в который входят субинсти­туты: гарантий организационной самостоятельности местного само­управления; гарантий финансово-экономической самостоятельно­сти местного самоуправления; правовых гарантий; судебной защиты местного самоуправления.

<< | >>

Еще по теме ОБЩАЯ ЧАСТЬ КАК БАЗОВОЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА:

  1. ОБЩАЯ ЧАСТЬ ГЛАВА 1. НАЛОГОВОЕ ПРАВО КАК ПОДОТРАСЛЬ ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИИ
  2. § 5. Система муниципального права как отрасли права
  3. РАЗДЕЛ III ОБЩАЯ ЧАСТЬ НАЛОГОВОГО ПРАВА
  4. Общая характеристика источников муниципального права
  5. § 1. Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права
  6. § 5. Система муниципального права
  7. МЕСТО МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
  8. Вопрос 18. Формирование современного международного права как целостной системы права
  9. § 1. Понятие, предмет и источники муниципального права как науки
  10. ПОНЯТИЕ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА И ЕГО СТРУКТУРА
  11. СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ КАК ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
  12. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА