<<
>>

Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования территориального устройства местного самоуправления

Завершившийся этап территориального переустройства местного самоуправления вовсе не закрывает путь к его дальнейшему совершенствованию. Тому есть объективные и субъективные причины. К субъективным следует

отнести ошибки органов тех субъектов Федерации, которые в период установления границ муниципальных образований принимали слишком поверхностные решения и пошли по самому легкому пути, используя старые границы 30-50-летней давности*(94).

К объективным причинам следует отнести переток жителей средних и малых городов в крупные региональные и межрегиональные городские центры, процесс разрушения малых городов и поселков городского типа, естественное уменьшение населения многих небольших сельских поселений, где преимущественно проживают люди пенсионного и предпенсионного возраста, миграция из этих поселений трудоспособного населения в города.

В этих условиях наметилось несколько тенденций.

Выше говорилось о тенденции включения в состав городского поселения территории в размерах административного района и придания такому району статуса городского округа.

Наблюдается и тенденция к укрупнению сельских поселений. Используя внесенные в Закон гибкие формулы, смягчающие условия образования сельских поселений, в некоторых регионах начали объединять первоначально созданные сельские муниципальные образования (Кировская, Челябинская области, Республика Мордовия). Кое-где это приобрело характер кампании. Достаточно упомянуть о принятых в некоторых регионах решениях, выделяющих органам муниципальных районов специальные средства, затрачиваемые при укрупнении сельских поселений. В результате за последние пять-шесть лет число сельских поселений уменьшилось более чем на тысячу единиц. Причиной объединения объявляют необходимость сочетания сил маломощных поселений для более эффективного решения вопросов местного значения. Так ли это, или районные власти укрупняют поселение, чтобы легче было с ними управляться, - об этом можно судить, только знакомясь с каждым конкретным случаем. Ясно одно: укрупнение сельских поселений отнюдь не приближает муниципальную власть к населению. Наоборот, оно отдаляет ее от жителей сел и деревень, что прямо противоречит замыслу реформы. И его ни в коем случае нельзя превращать в очередную кампанию.

Конечно, многим сельским поселениям действительно трудно освоить свою довольно обширную компетенцию. Поэтому не лишено смысла предложение с учетом особенностей этих сельских поселений законодательно выделить их в особый тип муниципальных образований, уменьшив объем вопросов местного значения, которые они призваны решать.

Вряд ли оправданы предлагаемые некоторыми экспертами отказ от двухуровневой системы местного самоуправления; учреждение районного уровня публичной власти как власти государственной; переход к самоуправлению только на поселенческом уровне. При этом формирование органов местного самоуправления исключительно по поселенческому принципу должно быть правом, а не обязанностью граждан, проживающих на их территории, тогда как задачей государственной власти должно остаться оказание максимальной поддержки муниципальным образованиям, сложившимся и доказавшим свою эффективность, равно как и новообразуемым*(95).

Возможно, в перспективе районное звено, причем и самоуправленческое, и



государственное, действительно будет упразднено. Сейчас это нереально, поскольку вся социальная инфраструктура на селе построена на базе районных центров.
Как отмечалось выше, пока не будет создана новая поселенческая инфраструктура, не связанная так тесно, как сейчас, с "районом", рушить районный уровень самоуправления - значит ухудшать систему публичных услуг населению. Если же решение на районном уровне инфраструктурных вопросов, т.е. вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социальной защиты и других, присущих местному самоуправлению, целиком перевести на государственную основу, местное самоуправление в сельской местности фактически будет ликвидировано, что явно противоречит тенденции демократического развития.

Что касается права граждан на формирование органов местного самоуправления поселений и государственной поддержки только

самодостаточных образований, здесь надо учитывать, во-первых, что местное самоуправление на территории России повсеместно создается на основании не волеизъявления населения муниципального образования, а Конституции РФ и закона; во-вторых, признание оправданным существования только

"эффективных" поселений лишает права на осуществление местного самоуправления значительной части сельского населения, которая, хотя и не в состоянии пока выполнить весь норматив муниципальной власти, имеет право на поддержку со стороны государства в строительстве этой власти. Поддержка только успешных поселений может привести к закреплению ситуационного социального неравенства территорий и к опустению части этих территорий из-за переселения людей в относительно благополучные местности.

Следующая тенденция состоит в расширении территорий крупных городов-мегаполисов, "расползании" их за границы соответствующих муниципальных образований, возникновении городских агломераций. Будучи центрами экономического роста, агломерации решают задачу перехода к инновационному, социально ориентированному развитию страны, им принадлежит веское слово в создании прогрессивных производственных технологий. Поэтому логично было бы выделение их еще в один тип муниципальных образований - городских агломераций, мегаполисов с более широкой, чем сейчас, компетенцией.

Агломерация, по сути, представляет собой договор нескольких муниципальных образований и общий план развития, в том числе промышленности, транспорта, жилищного строительства. Это общий рынок труда и рынок потребления. Некоторые эксперты считают, что сегодня ничего не мешает регионам, муниципалитетам договариваться и строить общие комплексные инвестиционные планы. Другие уверены, что законодательная база для такого сотрудничества у нас отсутствует, и при первых попытках создать агломерацию сразу же возникнут серьезные проблемы, например налоговая проблема.

Возьмем простой пример - Москва и Московская область. Огромное количество подмосковных жителей ездят на работу в столицу. Соответственно, именно там они оставляют свои налоги. Области от такой маятниковой миграции ничего не перепадает. Значит, если формировать Московскую агломерацию или любую другую, этот вопрос нужно будет как-то решать.



Во всех муниципальных образованиях, входящих в агломерацию, должны быть единые экономические и социальные стандарты. Условно говоря, прожиточный минимум, например, в Кемерово, Новокузнецке и Киселевске, которые войдут в единую агломерацию, должен быть одинаковым. У них примерно равной должна быть стоимость жилья и т.д.

Видимо, проще будет там, где агломерация будет располагаться исключительно в границах одного региона. Собственно, те пилотные проекты, которые сейчас предлагаются, именно такие. На них будет проще отработать систему. Однако представители пилотных регионов говорят о том, что для запуска проектов как минимум необходимо узаконить понятие агломерации, сформулировать ее правовой статус*(96).

Рост населения в городах - центрах агломераций, расширение их территорий актуализирует вопрос о создании местного самоуправления на приближенном к населению субгородском уровне, взамен районных административных органов.

Это спорный вопрос. Город - единый организм. Разорвать функции управления им на самостоятельные части - значит разрушить это управление. В настоящее время субгородские муниципальные образования Законом предусмотрены только для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Однако практика снова и снова поднимает вопрос о необходимости создания внутригородских муниципалитетов. Развитие агломераций, расширение территорий крупных городов отдаляет население от общегородских органов местной власти. Жителям этих городов подчас трудно установить контакты с общегородскими органами местного самоуправления. Не спасает создание субгородских муниципальных администраций: не будучи прочно связанными с населением, они далеко не всегда оптимальным образом реагируют на его нужды.

По-видимому, решение о создании субгородских муниципалитетов в крупных городах назрело. Причем, учитывая негативный опыт субгородского местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга, неоправданно усеченного в своих правах, логично было бы усилить федеральные гарантии данного уровня муниципальной власти, не ограничиваясь, как это сделано в Федеральном законе N 131-ФЗ, слишком общими нормативными установлениями об ее организации и полномочиях.

Заметная тенденция в административном устройстве местного самоуправления - перманентное преобразование органами государственной власти субъектов Федерации сельских населенных пунктов в городские, а городских - в сельские. Эта тенденция не приобрела широких масштабов, тем более что решения, принимаемые в этой связи органами государственной власти субъекта Федерации, далеко не всегда оправданны.

В Государственной Думе сейчас находится законопроект, в соответствии с которым изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения либо изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения городского поселения либо сельского поселения, выраженного представительным органом



соответствующего городского поселения либо сельского поселения. Однако принятие его не решит давно назревшую правовую проблему соотношения территориальной организации местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации.

<< | >>

Еще по теме Некоторые тенденции дальнейшего совершенствования территориального устройства местного самоуправления:

  1. Территориальные основы местного самоуправления и административно-территориальное устройство
  2. Глава VIII. Территориальное устройство местного самоуправления
  3. Совершенствование территориальной организации местного самоуправления
  4. Административно-территориальное устройство субъекта РФ и организация местного самоуправления
  5. Поиск оптимальной модели территориального устройства системы местного самоуправления
  6. § 2. Территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное деление субъектов Федерации
  7. § 1. Территориальная организация местного самоуправления
  8. 1.2.2.1 Территориальная основа местного самоуправления
  9. § 3. Особенности местного самоуправления в районах проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
  10. Муниципальное образование — территориальное звено местного самоуправления
  11. Практика территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ
  12. § 2. Административно-территориальное устройство субъекта РФ и внутреннее территориальное деление муниципального образования
  13. § 1. Зарубежный опыт местного самоуправления и территориального управления