МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СССР И ПОСЛЕ РАСПАДА СССР
В этом Законе местное самоуправление определялось как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем законодатели обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление и самоуправление трудовых коллективов определялись как другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему.
| Местное (территориальное) самоуправление трактовалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Радикальной мерой стала ликвидация «двойного подчинения» исполнительных органов местного самоуправления советам своего уровня и вышестоящим исполкомам. Закон установил, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц. Но проблема состояла в том, на всех ли уровнях оно должно вводиться, или для областных, краевых органов оно не нужно. В результате было решено обозначить городское и районное самоуправление главным звеном и в связи с этим, во-первых, все взаимодействие с предприятиями сосредоточить непосредственно в руках городских и районных органов власти, а во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем. Организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Большое внимание разработчики закона уделили вопросам экономической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института. Сложность решения таких задач заключалась в том, что к тому времени не были ясны вопросы отношений собственности, в частности региональной и муниципальной собственности. В связи с этим большинство исследователей рассматривают утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве основы местного хозяйства как революционный шаг. Соответствующие органы местного самоуправления получили ничем не ограниченные права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имущества, являющегося коммунальной собственностью. Они могли передавать его в аренду, определять по своему усмотрению организационные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности. Немало споров вызвало понятие «местное хозяйство», характерное прежде всего для административного права. Включение этого понятия в Закон было не совсем обоснованным. В нем местное хозяйство было определено как совокупность объектов коммунальной собственности данной единицы, в которую могли включаться с согласия собственника не находящиеся в коммунальной собственности предприятия, чья деятельность связана преимущественно с об |
| служиванием населения. К тому же в состав местного хозяйства могли включаться объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их добровольные взносы. Законом также были определены налоговые источники местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оплаты труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю, земельный налог (частично), местные налоги и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также налоги на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и иные, которые по замыслу законодателя должны были составить прочную доходную базу местных бюджетов. Расходы местных бюджетов местные Советы осуществляли самостоятельно, включая расходы на содержание органов местного самоуправления.Научная общественность высоко оценила реформаторское значение Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», отметив его прогрессивность и демократичность для данного периода1. Действительно, в законодательном лексиконе вновь, спустя длительный перерыв, появилось понятие местного самоуправления, законодатель впервые предпринял попытку определить его, местное самоуправление перестало рассматриваться как институт буржуазной государственности. Значимость принятия данного нормативного правового акта заключалась в том, что законодатель, столкнувшись с кризисом советской системы организации власти на местах, осознал необходимость ее реформирования. Вместе с тем Закон не стал в полной мере реальной нормативной основой местного самоуправления в СССР, а в процессе его реализации возник ряд проблем. Так, не был решен окончательно вопрос относительно территориального уровня местного самоуправления. Края и области признавались самоуправляющимися административно-территориальными единицами, тогда как практически существование местного самоуправления на этих уровнях было невозможно. Это не позволяло ввести реальное местное самоуправление в городах, районах, селах. Точкой отсчета в становлении местного самоуправления должны были стать оптимальные размеры территории и численность населения, поскольку самоуправление определяется не только выборностью органов и его осуществлением с помощью непосредственных форм, но и наличием компактной производственной инфраструктуры. |
| К числу существенных недостатков закона можно также отнести его непоследовательность, отсутствие реальных механизмов реализации многих положений, дифференцированного подхода к организации и деятельности различных звеньев местных органов власти и четкого распределения компетенции по уровням осуществления местного самоуправления. Закон, имевший целью реформирование системы организации власти на местах, оставил нерешенными перечисленные вопросы. Поэтому не могли произойти те изменения, на которые рассчитывали разработчики его проекта. Ко всему прочему положение усугублялось нахождением союзного государства на грани распада. Поскольку Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» был введен «сверху», он не реформировал существующую систему советской организации местной власти, был не до конца последовательным и содержал серьезные недостатки и упущения. Он не дал ожидаемых результатов и, недолго просуществовав, практически не оказал должного влияния на становление новой системы местного самоуправления в нашей стране.Реальным началом развития местного самоуправления в России послужило принятие 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1. Именно с данного законодательного акта начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Можно выделить следующие основные положения этого Закона, которые стали новациями в законодательстве о местном самоуправлении. Во-первых, этот Закон (в отличие от союзного) определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Федерации. В отличие от определения, данного Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», указанная дефиниция подчеркивала самостоятельность граждан в решении вопросов местного значения, а также их ответственность за принимаемые решения, что очень близко к современной законодательной конструкции местного самоуправления. Во-вторых, закон впервые закрепил понятие «муниципальная собственность». В соответствии со ст. 37 Закона муниципальная собственность являлась достоянием населения соответствующей территории. В частности, к муниципальной собственности Законом были |
| отнесены средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения. В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения и другое имущество. В-третьих, Законом устанавливался перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление — территории районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Области и края были выведены из перечня территорий местного самоуправления. В-четвертых, Закон полностью перестроил систему местной власти. В систему местного самоуправления были включены представительные органы власти: местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления — местные администрации (заменившие исполнительные комитеты местных Советов), местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. При этом местным Советам как представительным органам отводилась главенствующая роль в системе местного самоуправления. На данном этапе также произошло резкое сужение сферы действия коллегиальных начал. В области исполнительно-распорядительной деятельности правопреемниками исполкомов стали главы местных администраций, принявшие на себя руководство последними на основе принципа единоначалия. Несомненным достоинством такого изменения стала персональная ответственность глав местного самоуправления за свои действия, более четкая организация деятельности местных исполнительных органов. Отрицательным моментом стало отсутствие противодействия неправомерным действиям руководителей местных сообществ, практически повсеместная коррупция в местных администрациях. Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» определялась компетенция применительно к каждому уровню самоуправления. Причем предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный. Позитивным моментом можно считать то, что Закон преодолел старую конституционную формулу о праве Совета решить любой вопрос, относящийся к компетенции того уровня управления, на котором он действовал, попытался разделить полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации как исполнительного органа. |