<<
>>

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СССР И ПОСЛЕ РАСПАДА СССР

Первым советским законом о местном самоуправлении стал За­кон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г.2, аналогов которому в Со­ветском государстве не было.

В этом Законе местное самоуправление определялось как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем законода­тели обозначили местное самоуправление только как территориаль­ное самоуправление. Общественное самоуправление и самоуправ­ление трудовых коллективов определялись как другие виды само­управления, взаимодействующие с территориальным, но не входя­щие в его систему.

Местное (территориальное) самоуправление трактовалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-террито­риальных единиц на основе законов и соответствующей материаль­но-финансовой базы. Радикальной мерой стала ликвидация «двой­ного подчинения» исполнительных органов местного самоуправле­ния советам своего уровня и вышестоящим исполкомам.

Закон установил, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц. Но про­блема состояла в том, на всех ли уровнях оно должно вводиться, или для областных, краевых органов оно не нужно. В результате было ре­шено обозначить городское и районное самоуправление главным зве­ном и в связи с этим, во-первых, все взаимодействие с предприятиями сосредоточить непосредственно в руках городских и районных органов власти, а во-вторых, передать городам и районам значительную часть хозяйственных функций, ранее выполнявшихся областью, краем.

Организационной основой местного самоуправления оставались местные Советы как представительные органы власти, которые на своей территории координировали деятельность всей системы ме­стного самоуправления.

Большое внимание разработчики закона уделили вопросам эко­номической самостоятельности местного самоуправления, понимая с самого начала, что здесь заключены гарантии реальности нового политического института. Сложность решения таких задач заключа­лась в том, что к тому времени не были ясны вопросы отношений собственности, в частности региональной и муниципальной собст­венности. В связи с этим большинство исследователей рассматрива­ют утверждение в Законе коммунальной собственности в качестве ос­новы местного хозяйства как революционный шаг. Соответствующие органы местного самоуправления получили ничем не ограниченные права в использовании, реализации, ликвидации и передаче имуще­ства, являющегося коммунальной собственностью. Они могли пе­редавать его в аренду, определять по своему усмотрению организа­ционные формы и методы управления предприятий и организаций, базирующихся на этой собственности.

Немало споров вызвало понятие «местное хозяйство», характер­ное прежде всего для административного права. Включение этого понятия в Закон было не совсем обоснованным. В нем местное хо­зяйство было определено как совокупность объектов коммунальной собственности данной единицы, в которую могли включаться с со­гласия собственника не находящиеся в коммунальной собственно­сти предприятия, чья деятельность связана преимущественно с об­

служиванием населения. К тому же в состав местного хозяйства могли включаться объекты, созданные в результате трудового уча­стия граждан или приобретенные на их добровольные взносы.

Законом также были определены налоговые источники местных бюджетов. В бюджеты первичного уровня местного самоуправления впервые зачислялся подоходный налог с населения (собиравшийся на предприятиях, в организациях, учреждениях), налог на фонд оп­латы труда колхозников, налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю, земельный налог (частично), местные на­логи и сборы. В местные бюджеты полностью зачислялись также на­логи на прибыль и другие платы с предприятий, входящих в состав местного хозяйства, территориальный налог и иные, которые по за­мыслу законодателя должны были составить прочную доходную базу местных бюджетов.

Расходы местных бюджетов местные Советы осу­ществляли самостоятельно, включая расходы на содержание орга­нов местного самоуправления.

Научная общественность высоко оценила реформаторское зна­чение Закона «Об общих началах местного самоуправления и мест­ного хозяйства в СССР», отметив его прогрессивность и демократич­ность для данного периода1. Действительно, в законодательном лек­сиконе вновь, спустя длительный перерыв, появилось понятие мест­ного самоуправления, законодатель впервые предпринял попытку определить его, местное самоуправление перестало рассматриваться как институт буржуазной государственности. Значимость принятия данного нормативного правового акта заключалась в том, что зако­нодатель, столкнувшись с кризисом советской системы организации власти на местах, осознал необходимость ее реформирования.

Вместе с тем Закон не стал в полной мере реальной норматив­ной основой местного самоуправления в СССР, а в процессе его реализации возник ряд проблем.

Так, не был решен окончательно вопрос относительно террито­риального уровня местного самоуправления. Края и области при­знавались самоуправляющимися административно-территориальными единицами, тогда как практически существование местного само­управления на этих уровнях было невозможно. Это не позволяло ввести реальное местное самоуправление в городах, районах, селах. Точкой отсчета в становлении местного самоуправления должны были стать оптимальные размеры территории и численность насе­ления, поскольку самоуправление определяется не только выборно­стью органов и его осуществлением с помощью непосредственных форм, но и наличием компактной производственной инфраструктуры.

К числу существенных недостатков закона можно также отнести его непоследовательность, отсутствие реальных механизмов реали­зации многих положений, дифференцированного подхода к органи­зации и деятельности различных звеньев местных органов власти и четкого распределения компетенции по уровням осуществления ме­стного самоуправления.

Закон, имевший целью реформирование системы организации власти на местах, оставил нерешенными перечисленные вопросы.

Поэтому не могли произойти те изменения, на которые рассчиты­вали разработчики его проекта. Ко всему прочему положение усу­гублялось нахождением союзного государства на грани распада. По­скольку Закон «Об общих началах местного самоуправления и ме­стного хозяйства в СССР» был введен «сверху», он не реформиро­вал существующую систему советской организации местной власти, был не до конца последовательным и содержал серьезные недостат­ки и упущения. Он не дал ожидаемых результатов и, недолго про­существовав, практически не оказал должного влияния на станов­ление новой системы местного самоуправления в нашей стране.

Реальным началом развития местного самоуправления в России послужило принятие 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1. Именно с данного законодательного акта начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Можно выделить следующие основные положения этого Закона, которые стали новациями в за­конодательстве о местном самоуправлении.

Во-первых, этот Закон (в отличие от союзного) определял мест­ное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопро­сов местного значения исходя из интересов населения, его истори­ческих, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и за­конов республик в составе Федерации.

В отличие от определения, данного Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», указанная дефиниция подчеркивала самостоятельность граждан в решении вопросов местного значения, а также их ответственность за прини­маемые решения, что очень близко к современной законодательной конструкции местного самоуправления.

Во-вторых, закон впервые закрепил понятие «муниципальная собственность». В соответствии со ст. 37 Закона муниципальная соб­ственность являлась достоянием населения соответствующей терри­тории. В частности, к муниципальной собственности Законом были

отнесены средства местного бюджета, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, не­посредственно осуществляющие коммунальное обслуживание насе­ления.
В муниципальной собственности могли находиться земель­ные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, учреждения народного образования, куль­туры, здравоохранения и другое имущество.

В-третьих, Законом устанавливался перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление — террито­рии районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Области и края были выведены из перечня территорий местного самоуправления.

В-четвертых, Закон полностью перестроил систему местной власти. В систему местного самоуправления были включены пред­ставительные органы власти: местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления — местные администрации (заменившие исполнительные комитеты местных Советов), местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территори­ального общественного самоуправления населения. При этом мест­ным Советам как представительным органам отводилась главенст­вующая роль в системе местного самоуправления.

На данном этапе также произошло резкое сужение сферы дей­ствия коллегиальных начал. В области исполнительно-распоряди­тельной деятельности правопреемниками исполкомов стали главы местных администраций, принявшие на себя руководство послед­ними на основе принципа единоначалия. Несомненным достоинст­вом такого изменения стала персональная ответственность глав ме­стного самоуправления за свои действия, более четкая организация деятельности местных исполнительных органов. Отрицательным моментом стало отсутствие противодействия неправомерным дейст­виям руководителей местных сообществ, практически повсеместная коррупция в местных администрациях.

Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» определялась компетенция применительно к каждому уровню самоуправления. Причем предполагалась возможность договорного разграничения полномочий, но этот метод рассматривался как дополнительный.

Позитивным моментом можно считать то, что Закон преодолел ста­рую конституционную формулу о праве Совета решить любой во­прос, относящийся к компетенции того уровня управления, на ко­тором он действовал, попытался разделить полномочия Совета как представительного органа власти и местной администрации как ис­полнительного органа.

Следует также отметить, что законодательство того времени су­щественно конкретизировало понятие местного самоуправления, ос­новные понятия и положения новой отрасли российского права — муниципального права, возникновение которой относят к 1991 г. Главное в том, что Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» были реализованы многие демократические идеи. Но в то же время сохранялась прежняя организационная структура Советов, не впи­сывающихся в современную организацию местного самоуправле­ния, отсутствовали четкие параметры разделения компетенции и механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятельности. Советы на­родных депутатов, будучи реорганизованными в муниципальные советы и оставаясь основным звеном власти на местах, не были должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организа­ционном, ни в правовом отношении. Однако, несмотря на это, первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал ор­ганизации управления на местном уровне были сделаны.

<< | >>

Еще по теме МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СССР И ПОСЛЕ РАСПАДА СССР:

  1. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"
  2. Самоуправление в СССР
  3. Закон СССР 1990 г.
  4. 10. Хозяйственная система социализма в СССР
  5. 11.6.1. Опыт долгосрочного кредитования в СССР
  6. 11. Тотальная милитаризация экономики СССР
  7. ВЫВОЗ ОТДЕЛЬНЫХ ТОВАРОВ В ГОСУДАРСТВА - БЫВШИЕ РЕСПУБЛИКИ СССР
  8. 1. Экономика СССР накануне Великой Отечественной войны
  9. 8.1. Экономическое развитие СССР в предвоенный период
  10. 3.3. Становление новой системы правового регулирования иностранных инвестиций в СССР (1987-1991 гг.)
  11. 7.7. Экономика СССР в конце 20-сер. 30-гг
  12. ЛЕКЦИЯ № 19. Экономическое развитие СССР
  13. § 2. Развитие науки криминалистики в СССР
  14. Глава 26. «Экономика рэкета» в СССР и в постсоветской России
  15. Глава 5 Экономическое развитие СССР в 60-х—90-х годах