МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРИОД ПОЭТАПНОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
После принятия 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление развивалось в сложных условиях противостояния законодательной и исполнительной властей. Устанавливая новые начала организации государственной власти, Президент РФ серией своих указов предпринял попытку изменить существующую систему органов местного самоуправления, минуя существующий конституционный порядок.
| Особое внимание следует уделить Указу Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400, поскольку именно этот акт, не регулируя вопросы местного самоуправления, послужил правовой базой для принятия дальнейших президентских указов, непосредственно касающихся местного самоуправления. Указом «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 г. прекращена деятельность районных, поселковых и сельских Советов, а их функции переданы соответствующим местным администрациям1. Такая передача осуществлялась в случае самороспуска Советов или невозможности исполнения ими своих обязанностей ввиду отсутствия необходимого кворума, право утверждения местных бюджетов временно передавалось главе администрации до формирования и начала работы новых органов представительной власти. Следующим Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.2 было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, в котором подтверждалось, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации. Устанавливалось, что глава местной администрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного Указа, является главой местного самоуправления. Таким образом, появился институт главы местного самоуправления. Органам государственной власти субъектов федерации поручалось осуществлять практические меры по реформированию местного самоуправления. Будучи назначенными сверху, главы местных администраций председательствовали на заседаниях соответствующих представительных органов, подписывали их решения. Утверждать бюджет и отчет о его исполнении, устанавливать местные налоги и сборы представительный орган мог только с согласия главы местного самоуправления. При этих условиях контрольные функции, которыми согласно упомянутым указам наделялись коллегиальные выборные органы, становились фикцией. Настоящим положением были установлены нормы, которые нашли свое отражение и развитие в последующем законодательстве: выборность органов местного самоуправления всех уровней и возможность образования единого органа местного самоуправления на территории нескольких поселений, определение исключительной |
| компетенции представительных органов местного самоуправления и т.д. Органам местного самоуправления предоставлялось право самим определять свою структуру, они могли наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей для этих целей необходимых материальных и финансовых ресурсов. Подчеркивалось, что органы государственной власти Федерации и ее субъектов не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами. Положение закрепило возможность делегирования отдельных государственных полномочий. Кроме того, оно определяло конкретные органы местного самоуправления применительно к каждому уровню и территории осуществления местного самоуправления. Например, в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборными органами местного самоуправления были определены собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации), в районах органом местного самоуправления — глава местного самоуправления (глава администрации района). Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления1. Органам государственной власти субъектов федерации рекомендовано принять свои положения о выборах в органы местного самоуправления и в соответствии с ранее принятым Указом «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» провести в срок до июня 1994 г. выборы представительных органов местного самоуправления городов, сельских поселений и других населенных пунктов. В соответствии с Основными положениями выборы должны производиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной системе и одномандатным округам, а избранными могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста и постоянно проживающие на соответствующей территории. Устанавливался порядок образования избирательных округов и участков, работы избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, а также порядок голосования и определения результатов выборов. К данному периоду можно отнести Указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.2. Этим актом Президент решил вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав. Установлено право органов местного самоуправления само |
| стоятельно утверждать перечень объектов муниципальной собственности в соответствии с приложением № 3 к Постановлению Верховного Совета РСФСР «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации; краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. Принятые органами местного самоуправления решения по этим, а также иным вопросам своей компетенции могли быть оспорены только в судебном порядке. Указ установил, что перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренных положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, является исчерпывающим. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», осуществляла местная администрация. Тогда же Президент РФ признал недействующей вторую главу Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» о структуре и организационных основах деятельности местных органов власти и управления. Перечисленные указы, вызванные политическими задачами периода острого противостояния властей, хотя и декларировали гарантии прав местного самоуправления, имели фактическую направленность на укрепление вертикали исполнительной власти и вели к неоправданному снижению роли представительных органов местного самоуправления. Данный период можно оценить как период политической реакции. Большинство положений указов Президента противоречили Конституции РСФСР и некоторым законам. Более того, указами было установлено, что законы действуют в части, не противоречащей указам. Подобные положения, недопустимые с общеправовой точки зрения, не способствовали формированию развитого правосознания в стране. Указы содержали ряд положений, которые не соответствовали демократическим принципам развития российской государственности, будущему конституционному устройству Российской Федерации. Укрепляя вертикаль исполнительной власти, они расширительно толковали права глав местных администраций своими распоряжениями формировать, вплоть до уровня поселка, органы местного самоуправления. На некоторых территориях вводилось местное государственное управление, не исключалась практика нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления актами органов исполнительной власти субъектов федерации. Не во всех случаях конкретно разрешались вопросы управления муници |