<<
>>

§ 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении

Объективное и субъективное в организации, формах и методах управления. Организационные структуры, формы и методы, применяемые органами и должностными лицами государственного и муниципального управления, в конечном счете объективно обусловлены задачами и функциями таких структур.
Как говорилось выше, государственное и муниципальное управление — объективная необходимость для современного общества. Поэтому государственное и муниципальное управление существует в том или ином виде во всех странах (в 2005 г. даже в Саудовской Аравии прошли выборы в наполовину избираемые городские советы), хотя в некоторых из них муниципальное управление реализуется в усеченном виде.

На основе указанной необходимости каждая страна выбирает такую организацию государственного и муниципального управления, которая отвечает (или предполагается, что отвечает) ее объективно существующим условиям. В России государственное управление осуще-ствляется по иной системе, чем, например, в Великобритании или Китае, а муниципальное управление — иначе, чем, например, во Франции. Вместе с тем выбор той или иной системы государственного или муниципального управления содержит субъективный элемент: структуру тех или иных органов, организацию связей между ними выбирают люди, наделенные сознанием и волей. Иногда такие подходы различаются довольно сильно: в Объединенных Арабских Эмиратах, как и в некоторых других странах исламского фундаментализма, нет парламентов, а в советской России в свое время была введена система советов. В Японии существует монархическая форма правления, а в Ин-донезии — республиканская (хотя на деле демократии в Японии значительно больше) и т.д. Выбор той или иной системы управления имеет объективно-субъективный характер. Он зависит не только от условий страны, но отражает подходы, взгляды создателей тех или иных систем, разработчиков конституций, состава законодательных органов, руководителей государства. Иногда такие взгляды находят выражение в своеобразных управленческих системах (например, в

свое время система «партия-государство» в Гвинее или «дирижируе- мый либерализм» в Замбии).

Система управления в каждой стране регулируется огромным количеством правовых актов, включая конституции, законы, акты главы государства, правительства и т.д., существует множество отдельных положений, определяющих правовой статус тех или иных организаций, органов, должностных лиц.

Структуры и институты. В системах управления используются различные управленческие структуры и институты. Структура управления — наиболее крупная составная часть в системе государственного или муниципального управления (например, парламентаризм или президенциализм в государственном управлении, англосаксонская или романо-германская структура муниципального управления). Понятие института государственного или муниципального управления отличается от понятия института права, используемого в юридических науках. С точки зрения правового подхода институт — это система правовых норм, регулирующих обособленную часть определенных отношений в рамках данной отрасли нрава (например, институ собственности в гражданском праве, трудового договора — в трудовом).

Институт государственного или муниципального управления — это организационно-функциональное образование, характеризуемое своеобразием управленческих органов, функций, форм и методов деятельности, различные стороны таких институтов регулируются правовыми нормами, их названия нередко совпадают с названиями правовых институтов конституционного, муниципального, администра-тивного права (например, институты референдума, административной ответственности, главы администрации местного самоуправления), но во-первых, это иные по характеру институты (не совокупность норм), а во-вторых, в государственном и муниципальном управлении возможны иные классификации институтов.

Институтами государственного и муниципального управления являются учреждения (например Пенсионный фонд РФ), коллегиальные и единоличные органы государственной и муниципальной публичной власти (например, Правительство РФ или субъекта РФ — Ставропольского края, мэр г. Ковров Владимирской области), должностные лица (например, начальник районного отделения милиции), вспомогательный управленческий персонал (сотрудники канцелярий и др.). Институтами являются также государственная служба, институт административного режима и др. В рамках этих наиболее общих понятий можно осущест-вить конкретизацию институтов государственного и муниципального управления, например, в рамках органов выделить институт парла

мента (высшего представительного органа), правительства (высшего органа исполнительной власти), суда, прокуратуры и т.д., в рамках института должностного лица можно выделить институт руководителя, его заместителя, администратора, принимающего решения, исполнителя и более конкретных должностных лиц. Положение каждого из них, его полномочия регулируются законами, иными правовыми ор-ганами.

В каждом институте есть его организационная сторона, которая зачастую доминирует. Поэтому некоторые институты имеют преимущественно организационный характер, являются в основном организационными институтами. Однако каждый институт существует не сам по себе, он предназначен для деятельности, осуществления определенной (частичной) функции в сфере государственного или муниципального управления. Поэтому в любом институте государственного и муниципального управления всегда присутствует функциональная составляющая. Вместе с тем, в некоторых институтах такая составляющая является доминирующей. Это, условно говоря, функциональные институты.

Классификация форм и методов государственного и муниципального управления. Существуют различные классификации форм и методов управленческой деятельности органов государства и местного самоуправления по разным основаниям деления. В реальной жизни они переплетаются, используются одновременно, переходят друг в друга. В юридической науке различаются правовые формы и методы управления (они урегулированы правовыми актами) и орга-низационно-технические (неправовые, но не противоправные) формы и методы, применяемые в текущей, оперативной работе. За применение противоправных форм и методов управления возможна ответственность, причем ее несет и само государство (во внутригосударственных отношениях — например, за причинение ущерба лицу государственными органами при принятии противоправных актов или совершении противоправных действий, в международно-правовых отношениях — за агрессию, преступления против человечества, использование методов, запрещенных международным правом). ФРГ выплачивает компенсацию лицам, насильственно угнанным из оккупрфованных территорий в Германию во время Второй мировой войны, за их подневольный труд. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методик, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании государством таких условий, чтобы управляемому объекту было вы

годно действовать так, как этого желает субъект управления. Напри- мер, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров. Административные методы это команды субъекта управления (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть материально невыгодны управляющему субъекту, но необходимы по другим причинам (например, заказ на производство дорогостоящей техники для обороны страны). Идеоло- гические методы это воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны субъекта управления (например, на коробках с сигаретами от имени государства Министерства здравоохранения и социального развития РФ есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья). Впрочем, нужно иметь в виду, что применение всех методов так или иначе проходит через сознание людей.

В числе основных правовых форм следует назвать законодательст-

управление (администрирование'), правосудие, контроль

Законодательствование — это установление правил наиболее об- щего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, опреде- ляющих поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указан- ным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государст- ва — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, напри- мер путем референдума (голосования избирателей), в некоторых мо- нархиях — монархами

Управление в узком смысле этого слова - администрирование, ис- полнительно-распорядительная, организационная деятельность госу- дарственных и муниципальных органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере дея-

вование,

(надзор)2.

тельности особенно широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между органами государства и местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, гражданами и органами государства, а также решать другие вопросы (например, официально устанавливать факты, имеющие юридическое значение). Суд рассматривает конкретные дела и споры в судебной коллегии (некоторые дела может решать единолично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны выполняться всеми органами государства (в том числе и главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями и т.д.

Контрольная деятельность государства предусматривает инспектирование, проведение проверок соответствия деятельности органов государства и муниципальных образований, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической и т.д. безопасности. Надзорной или контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), Счетная палата РФ (проверка исполнения государственного бюджета), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы (уполномоченные по правам человека, охране окружающей среды и др.). Надзорные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают лишь факт, нарушение, составляют об этом акт и наделены правом обращаться к парламенту, правительству, вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам и должностным лицам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений указанные органы могут возбудить дело в суде. Контрольные органы обычно вправе принимать обязывающие решения, принудительные меры. Впрочем, различие надзора и контроля в науке недостаточно определено, да и названия соответствующих органов этому не способствуют.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, органов и должностных лиц в государственном и муниципальном управлении различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.

Стимулирование используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства и т.д.) в гаком направлении, которое субъект управления считает необходимым. Это одна из форм «мягкого» руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает производительность труда, обеспеченность населения товарами, да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с распыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования являются государственные награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинте-ресованность государства, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную позицию субъекта управления по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство, органы местного самоуправления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не за-прещают их - граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения широко используется при регулировании основных прав и свобод личности.

Метод охраны используется прежде всего для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительной деятельностью занимается прежде всего специализированный аппарат (милиция, суды, прокуратура и др.), многие другие органы выполняют эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз - внутренние войска, но охрана установленных конституцией, законом порядков - обязанность всех органов государственного и муниципального управления, должностных лиц.

Требование должного поведения выражает активную заинтересованность органов управления в определенных действиях со стороны физических и юридических лиц, государственных служащих, учреждений, организаций, коллективов. В данном случае воля «управленцев» проявляется более отчетливо и в жестких формах.

Запреты действенная форма отрицательного отношения субъекта управления к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форме запретов государство, органы местного самоуправления исключают вредную, нежелательную для них, общества, человека деятельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаганда религиозной розни, в административном несанкционированные демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта, в уго-

ловном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Запреты связаны с наказаниями за их нарушение. УК РФ, КоАП РФ в большей части состоят из норм о запретах и наказаниях за их нарушения.

При нарушении закона (требований должного поведения, установленных государством, его органами, иными управляющими структурами) возможны различные виды ответственности (уголовная, административная, гражданская, иногда особо выделяют конституционную, материальную и другие виды). Предостережения об Ответственности содержатся во многих правовых актах. Конкретные формы ответственности многообразны: ограничение свободы правонарушителя, роспуск общественного объединения, систематически нарушающего свой устав, штраф, увольнение, понижение в должности, уплата пени или штрафов при просрочке платежа и т.д. Одна из наиболее острых форм ответственности — репрессия, связанная с прямым насилием. Незаконная демонстрация, если грубо нарушается общественный порядок, применяются насильственные действия, вандализм, может быть рассеяна с применением технических средств (напрмер водометов, слезоточивого газа).

Применяя те или иные методы государственного управления, соответствующие органы, должностные лица используют конкретные способы административного воздействия. К их числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных заказов, распоряжение объектами государственной собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны управленческие процедуры, а также конкретные методики, приемы и способы управления (выбор тех или иных из них связан с реальной ситуацией). Среди них — подготовка и принятие решения, координация управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности, ор-ганизационные, регистрационные, разрешительные или учетно-уведомительные формы работы, консультативная и информационная деятельность. Все государственные и муниципальные органы в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной территории и т.д. Особые процедуры связаны с учетными, аналитически-

ми, программными формами работы, а также с отчетностью. В некоторых государственных органах, их подразделениях, в муниципальной службе учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных военных комиссариатов учет призывников в армию, в муниципальных образованиях — учет избирателей).

<< | >>
Источник: Чиркин В.Е.. Система государственного и муниципального управления (Учебник). 2005

Еще по теме § 4. Институты, формы и методы в государственном и муниципальном управлении:

  1. 54. Методы и формы государственного регулирования сельского хозяйства и управления агропромышленным комплексом
  2. § 3. Администрирование и менеджмент в государственном и муниципальном управлении: Государственное и муниципальное управление — наука и искусство.
  3. § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
  4. § 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
  5. § 4. Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом
  6. § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
  7. § 2. Ответственность государственных и муниципальных органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления
  8. § 3. Основное содержание института размещения государственных и муниципальных заказов
  9. § 3. Основное содержание института размещения государственных и муниципальных заказов
  10. Глава 26 Государственный и муниципальный долг. Управление государственным и муниципальным долгом
  11. § 1. Общая характеристика института размещения государственных и муниципальных заказов