<<
>>

Глава 17ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Понятие экономических основ и их составляющие. Несмотря на длительный период существования в России законодательства о местном самоуправлении, на деле оно создано лишь на немногих тер-риториях, лишь немногие из них действительно стали муниципальными образованиями.
Одна из главных причин этого — отсутствие необходимой финансовой базы, своей собственности, других средств. Доля доходов муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ составляет около 12%. Закон об общих принципах местного самоуправления 2003 г. предусматривает укрупнение муниципальных образований и укрепление их экономических основ. Он вступает в силу в 2006 г. (некоторые положения, относящиеся к финансам, — в 2007 г.), до этого должны быть проведены необходимые подготовительные работы, изменено налоговое и иное законодательство.

Чтобы осуществлять свои полномочия, органы местного само-управления должны иметь материальные и финансовые средства. Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность (например хлебопекарная), местные финансы (муниципальный бюджет), иная собственность, имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (например природные ресурсы, находящиеся в федеральной государственной собственности или государственной собственности субъектов, но используемые для удовлетворения потребностей муниципального образования), имущественные права муниципальных образований, имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное в управление органам местного самоуправления (например служебные здания, транспорт).

Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собственность. Это публичная собственность населения территориально - го коллектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населения управляют и распоряжаются этой собственностью (в том числе продают ее) те органы муниципального образова

ния, которые имеют соответствующие полномочия (обычно — представительный орган или глава администрации).

До 1991 г.

муниципальной собственности в России не было. Ее формирование началось после принятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления о разграничении собственности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Из государственной собственности Федерации (из ведения министерств) в муниципальную собственность были переданы по особому списку определенные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежилой фонд, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие жилой и нежилой фонд, объекты городского пассажирского транспорта, благоустройства и др.). Из государственной собственности субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданы многие другие объекты (предприятия розничной торговли, питания, многие учреждения здравоохранения, образования и т.д.). Позже передавались и некоторые другие объекты.

В настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом путем: передачи отдельных объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ в муниципальную; приобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение); взимания налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства становятся муниципальной собственностью); получения продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и т.д.

В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам мест-ного самоуправления законами Федерации и ее субъектов; во-вторых, для обеспечения служебной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений (оно предоставляется в соответствии с нормативами, установленными законами Федерации и ее субъектов); в-третьих, имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Последняя категория включает земельные участки, имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; автомобильные дороги общего пользования, мосты и другие транспортные сооружения, за исключением дорог, мостов, иных сооружений, объектов их обслуживания федерального и регионального значения; жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан (на условиях договора социального найма); пассажирский транспорт и другое имущество,

предназначенное для транспортного обслуживания граждан; имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; библиотеки; имущество, предназначенное для развития физкультуры, спорта, досуга и др.; для благоустройства, для ритуальных услуг; имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и др.

В собственности муниципальных районов могут быть и некоторые дополнительные объекты, например, транспорт, предназначен-ный для обслуживания населения между поселениями муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться все виды имуществ, которые вправе иметь муниципальные поселения и муниципальные районы. Муниципальные органы вправе передавать муниципальную собственность во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти. Доходы от использования имущества поступают в местный бюджет.

Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности определяют муниципальные органы (в соответствии с законодательством субъектов РФ). Они ведут реестр (учет) муниципальной собственности, вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, передавать имущество некоммерческим объединениям в собственность или в управление (например, в аренду), осуществлять приватизацию муниципальной собственности (в том числе продажу на аукционах имущества и акций муниципальных предприятий). Муниципальные органы контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собст-венности,

В состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищные сертификаты и др.). Операции с ценными бумагами органы муниципального самоуправления производят только через уполномоченные банки или через муниципальную кредитную организацию. Доходы от этого зачисляются в местный бюджет.

Кроме того, в состав муниципального имущества входит имущество, находящееся в государственной собственности (Федерации и ее субъектов) и безвозмездно переданное в управление органам муниципального образования (например, служебные здания). Это имеет место, когда муниципальным органам передаются некоторые государственные полномочия (прежде всего государственные полномочия субъекта РФ). В таком случае территориальный коллектив не становится собственником, его органы лишь управляют государственной собственностью.

Передача имущества возможна лишь после принятия субъектом РФ соответствующего закона о передаче полномочий. Затем органы муниципального образования готовят перечень объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, согласовывают этот список с органом управления имуществом субъекта РФ.

Последний согласовывает этот перечень с органами муниципального образования и направляет в администрацию субъекта РФ для издания правового акта о перечне объектов, передаваемых в безвозмездное пользование органам муниципального образования. После издания такого акта орган по управлению имуществом субъекта РФ заключает с органом машинального образования договор о безвозмездной передаче на условиях пользования объектов по согласованному списку. За органом по управлению имуществом субъекта РФ сохраняется право контроля за тем, как это имущество используется органом муниципального образования.

Другая разновидность муниципального имущества — собственность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (при передаче имущества для выполнения некоторых функций государственных органов преследуются иные цели). Пользование таким имуществом может быть и почти всегда бывает возмездным, но при физическом использовании доли собственности эта доля становится собственностью муниципального образования. Чаще всего это имеет место при использовании недр, лесов, растительного, животного мира и т.д. Например, если на участке земли, принадлежащей субъекту РФ, расположен песчаный карьер, то песок является собственностью субъекта РФ, но муниципальное образование за плату вывозит его, для того чтобы посыпать тротуары во время гололеда. Муниципальные органы пользуются этой долей песка как собственностью.

В состав финансовой основы местного самоуправления входят денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования.

Муниципальный бюджет и целевые внебюджетные фонды. Каждое муниципальное образование ежегодно принимает свой местный (муниципальный) бюджет. И бюджет, и отчет о его исполнении подлежат официальному опубликованию. Отчеты об исполнении местных бюджетов представляются также в органы государственной власти Федерации и (или) ее субъектов. Бюджет состоит из доходной и расходной частей.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (доходы от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, от муници-

пальных предприятий и другого имущества, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, средства от самообложения граждан, штрафы, добровольные пожертвования и др.). Размеры отчислений от региональных и федеральных налогов и сборов установлены законами. Средства самообложения граждан — это разовые платежи для решения конкретных вопросов местного значения. Размер данных платежей должен быть одинаков для всех жителей; он может быть уменьшен не более чем для 30% жителей муниципального образования.

Местный бюджет может иметь доходы в связи с инвестиционными программами. Наиболее весомую часть доходов составляют нало-говые доходы (в том числе отчисления от налогов субъектов РФ), а среди налоговых доходов — местные налоги и сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются НК РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование и дарение; местные лицензионные сборы (плата за выдачу лицензий); сбор с владельцев собак; платежи за парковку автомашин, за пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др.

Кроме того, в бюджет муниципального образования идут собственные неналоговые доходы: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от сдачи имущества в аренду, от платных услуг, которые оказывают органы муниципального образования (например, за выдачу определенных документов — государственная пошлина). Определенную часть неналоговых поступлений в местный бюджет составляют штрафы, налагаемые в соответствии с КоАП РФ (за загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли и уличного движения и др.).

Во всех странах доходы органов местного самоуправления недостаточны для покрытия их расходов (в США они составляют около 65% всех расходов, в Канаде — 50%, в Японии — 40% и т.д.).

В России местные источники покрывают не более 20—25% расходов, а во многих сельских районах, как свидетельствуют публикации в прессе, значительно меньше1. Кроме того, в России муниципальные бюджеты несут значительную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому, как и в других странах, значительная часть расходов в России (основная) покры-

вается за счет отчислений от доходов государства и субъектов федераций (в федеративных государствах). Закрепляется определенная доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от государственных (федеральных и субъектов РФ) налогов и сборов, в первую очередь от подоходного налога, а также налога на прибыль предприятий и добавленную стоимость. Эти так называемые регулируемые доходы составляют вторую часть доходов муниципального бюджета. Размер отчислений устанавливается законом в процентах от тех средств, которые предназначены для феде-рального бюджета и бюджетов субъектов РФ (по отношению к доле федеральных налогов — федеральным законом, по отношению к налогам субъектов законом субъекта) либо ежегодно, либо на долговременной основе (не менее трех лет). Конкретные нормативы от-числений от регулируемых доходов определяются для каждого муниципального образования отдельно, в этом случае -- законами субъектов РФ.

Некоторые средства непосредственно при уплате налогоплательщиками сразу идут в местный бюджет. При заполнении платежных документов это разделение указывается. Это — часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие от регулирующих налогов эти доли закреплены за местными бюджетами не на временной основе (годовой или более долговременной), а постоянно.

Некоторые местные налоги (например, на рекламу, на содержание домашних животных), некоторые штрафы целиком идут в муниципальный бюджет.

Доходы муниципальных бюджетов почти всегда включают финансовую помощь, получаемую органами местного самоуправления от государственной власти (от федерации или ее субъектов, от тех и других). Такая финансовая помощь оказывается из средств специальных фондов поддержки муниципальных образований. Создается соответствующий федеральный фонд и свой фонд в каждом субъекте РФ. Они формируются за счет средств государственного бюджета, бюджетов субъектов РФ и других поступлений и являются частью соот-ветствующих бюджетов (федерального и субъектов РФ). Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности их населения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров. С учетом этих данных создается определенная процентная (или иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии.

Дотации — средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки») из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ для сбалансирования муниципального бюджета. Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные доходы малы, выдаются на содержание органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (атомных центрах и др.). Дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но в отличие от дотаций для использования в конкретных целях и в установленный срок. В случае неиспользования в установленных целях и в срок эти средства подлежат возвращению. Чаще всего они выделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например, для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации стихийных бедствий и т.д.

Субсидии — средства, предоставляемые местным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы).

Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на цели, для которых создается внебюджетный фонд, например, для поддержки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям. Словом, это дополнительные средства, которые не могли быть учтены при принятии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).

Часть таких доходов могут быть использованы для создания так называемых целевых (ранее — внебюджетных) фондов. Образование нецелевых внебюджетных фондов, обезличенное их существование ранее приводило к злоупотреблениям в расходовании этих средств. Теперь представительными органами местного самоуправления создаются целевые фонды для обеспечения отдельных программ (образования, помощь инвалидам и т.д.). Бюджетный кодекс не исключает расходов для обеспечения программно-целевого подхода при решении местных задач.

Расходная часть бюджетов муниципальных образований определяется их представительными органами (сельским сходом муници-

пального образования) при составлении местных бюджетов. Эти деньги расходуются на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвестиции и расширение производства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, ка-питаловложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.

Расходы из местного бюджета осуществляются в соответствии с реестром расходных обязательств муниципального образования, который устанавливается решением его представительного органа В частности, муниципальные образования самостоятельно устанавливают размеры оплаты труда депутатов, должностных лиц, слу-жащих местного самоуправления, работников и предприятий и учреждений. Расходы бюджета используются также на развитие муниципальных предприятий и учреждений, для благоустройства, улучшения санитарного состояния и гигиены населенных пунктов, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и населения с учетом численности жителей (для выравнивания используются чаще всего дотации, поступающие из федерального или регионального бюджета). При распределении дотаций и субвенций размер бюджетной обеспеченности конкретного муниципального об-разования не должен превышать более чем на 50% среднюю обеспеченность муниципальных образований по данному субъекту РФ.

Расходование целевых средств нередко происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по конкурсу. Заключается договор на выполнение работ, услуг. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.

Если в связи со стихийными бедствиями, а также вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная бюджетная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, превышающая более 30% собственных доходов или 40% всех бюджетных ассигнований (при условии выполнения бюджетных обязательств со стороны бюджета Федерации и ее субъекта), или если при осуществлении переданных государственных полномочий допущено нецелевое расходование выделенных средств, то в отношении данного муниципального образо

вания может быть введена временная финансовая администрация, осуществляемая органами субъекта РФ. Такое решение принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения либо представительного органа данного муниципального образования, либо решения представительного органа субъекта РФ, принятого 2/3 голосов его установленного состава. Временная финансовая администрация ведает финансовыми делами муниципального образования. Срок ее деятельности — до устранения указанных задолженностей (в некоторых случаях — один год).

Фонды финансовой поддержки. Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований создаются особые фонды финансовой поддержки. Выравнивание осуществляется путем дотаций из этих фондов. В составе расходов бюджета каждого субъекта РФ создается фонд региональный финансовой поддержки. Из этого фонда дотации выделяются муниципальным образованиям поселений и в фонды муниципальных районов для поддержки входящих в их состав поселений. Дотации могут быть заменены установлением дполнительных нормативов от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований. Распределение средств из фондов бюджетной поддержки должно быть справедливым и пропорциональным. Разница в размерах субвенций, предоставляемых тем или иным поселениям, также не должна превышать нормативов, установленных законом.

<< | >>
Источник: Чиркин В.Е.. Система государственного и муниципального управления (Учебник). 2005

Еще по теме Глава 17ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:

  1. Глава 1 ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. Глава 16. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  3. Глава 9. Вопросы местного значения - основа деятельности местного самоуправления
  4. Глава XIV. Экономическая основа местного самоуправления
  5. Глава 7. Территориальная основа местного самоуправления
  6. Глава 14. Экономическая основа местного самоуправления
  7. Глава II. Теоретические основы местного самоуправления
  8. Глава 6. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  9. Глава 3. Идейные и научно-теоретические основы местного самоуправления
  10. § 3. Финансовая основа местного самоуправления. Местные налоги. Местный бюджет
  11. Конституционные основы местного самоуправления
  12. § 2. Основы местного самоуправления
  13. § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
  14. 1.2.2.2. Структура и организационные основы деятельности местного самоуправления
  15. Глава 11. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении