1.5.2. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения

городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного

значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе

управления обществом и государством, предполагает ответственность орга-

нов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функ-

ции и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

Ответственность органов местного самоуправления и должност-

ных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые послед-

ствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осущест-

вление своих задач и функций.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле-

ния, контроль их деятельности служат обеспечению функционирования ме-

стного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, пе-

ред которыми несут ответственность органы местного самоуправления и

должностные лица местного самоуправления, а также основные формы этой

ответственности.

В соответствии со статьей 47 Закона, органы местного самоуправле-

ния и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:

а) перед населением муниципального образования; б) перед государством;

в) перед физическими и юридическими лицами. Формы государственного и

общественного контроля деятельности местного самоуправления, закреп-

ляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населе-

ния, граждан, предприятий, учреждений и организаций, являются в то же

время необходимым условием реализации норм муниципального права, ус-

танавливающих ответственность органов и должностных лиц местного са-

моуправления.

Ответственность органов местного самоуправления

и должностных лиц местного самоуправления

перед населением

Одним из ключевых понятий в законодательном определении мест-

ного самоуправления является «самостоятельная и под свою ответствен-

ность» деятельность населения по решению вопросов местного значения.

Эта деятельность осуществляется населением в значительной мере через ор-

ганы местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить

зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от

населения – основного субъекта прав местного самоуправления. Этому

служат различные виды ответственности органов и должностных лиц

местного самоуправления перед населением, закрепляемые в

законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм

осуществления норм муниципального права об ответственности органов и

должностных лиц местного самоуправления определяет население

муниципального образования в уставе муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации» устанавливает основание ответ-

ственности, органов и должностных лиц местного самоуправления перед

населением: утрата доверия населения. Эта правовая категория – «утрата

доверия населения» – является важнейшим элементом не только правовой

доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в це-

лом.

Федеральный закон не определяет порядок и условия ответственно-

сти органов местного самоуправления и должностных лиц местного само-

управления в результате утраты доверия: они устанавливаются в уставе му-

ниципального образования.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к

выборным органам местного самоуправления и выборным должностным

лицам местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов

своеобразный «мандат доверия» от населения на решение вопросов местно-

го значения.

Практика и муниципальное законодательство знают следующие пра-

вовые институты, посредством которых население может выразить недове-

рие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления:

местный референдум, отзыв.

тии население выражает свою волю, свое отношение к выборному органу

или должностному лицу муниципального образования.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены осно-

вания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного

самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по

решению представительного органа местного самоуправления, выборного

должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответствен-

ность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых

население уполномочило выражать и защищать свои интересы. Например,

согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местно-

го самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального обра-

зования (должность которого население вправе предусмотреть в уставе му-

ниципального образования) может быть избран представительным органом,

которому он подотчетен. Устав муниципального образования может преду-

смотреть основания и формы ответственности главы муниципального обра-

зования, который избран на свою должность представительным органом ме-

стного самоуправления.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены также

различные формы контроля со стороны населения за деятельностью орга-

нов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распростра-

ненной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных

лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный закон «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-

дерации» предусматривает, что подотчетность органов и должностных лиц

местного самоуправления определяется уставами муниципальных образова-

ний.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и

должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности

очень важна инициатива жителей муниципального образования, их самоор-

ганизация, осознание ими своих прав и интересов, их заинтересованность в

решении вопросов местного значения.

Ответственность органов местного самоуправления

и должностных лиц местного самоуправления

перед физическими и юридическими лицами

Основанием для данного вида ответственности являются действия

органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права

и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физиче-

ским и юридическим лицам. Ответственность в этом случае, прежде всего,

наступает в судебном порядке.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную

защиту прав и свобод.

Решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправ-

ления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы

в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права

и свободы граждан, закрепляет Закон Российской Федерации «Об обжалова-

нии в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В случае нарушения органами и должностными лицами местного са-

моуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имуще-

ственного или морального вреда они могут быть привлечены к ответствен-

ности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в

соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблаго-

приятных последствий для органов и должностных лиц местного само-

управления могут быть признание судом недействительными решений ука-

занных органов и должностных лиц и обязанность возместить тот ущерб,

который был причинен этими решениями физическим и юридическим ли-

цам.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать

в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физиче-

скими и юридическими лицами, которые заключают органы местного само-

управления, осуществляющие права собственника в отношении муници-

пального имущества.

Ответственность органов местного самоуправления

и должностных лиц местного самоуправления

перед государством

Основания ответственности органов и должностных лиц местного

самоуправления перед государством определены в статье 49 Федерального

закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации».

Согласно закону общим основанием данного вида ответственности

является: нарушение органами местного самоуправления и должностными

лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации,

конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных зако-

нов, законов субъекта Российской Федерации, а также устава муниципаль-

ного образования.

Форма проявления этой ответственности – прекращение полномочий

соответствующего органа местного самоуправления (выборного и иного), а

также выборного должностного лица местного самоуправления.

Решение о прекращении полномочий данного органа или выборного

должностного лица местного самоуправления вправе принять только зако-

нодательный (представительный) орган государственной власти субъекта

Российской Федерации. Таким образом, решение принимается коллегиально

депутатами представительного органа государственной власти субъекта

Российской Федерации.

Однако закон предусматривает определенные гарантии прав органа и

выборного лица местного самоуправления, позволяющие не допускать про-

извола и субъективизма при принятии столь ответственного решения. Осно-

ванием для рассмотрения данного решения законодательным (представи-

тельным) органом субъекта Российской Федерации является заключение со-

ответствующего суда субъекта Российской Федерации (Верховного Суда

республики, краевого, областного или городского (города федерального зна-

чения) суда) о признании несоответствия деятельности органа местного са-

моуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Россий-

ской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Феде-

рации, уставу муниципального образования.

Соответствующий суд субъекта Российской Федерации дает заклю-

чение после обращения к нему законодательного (представительного) орга-

на государственной власти субъекта Российской Федерации, который это

делает в случае, когда ему станут известны факты нарушений органами ме-

стного самоуправления и выборными должностными лицами Конституции

Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федера-

ции, федеральных законов субъекта Российской Федерации, устава муници-

пального образования.

новлены в судебном порядке.

Закон, гарантируя права населения на местное самоуправление, обя-

зывает законодательный (представительный) орган субъекта Российской

Федерации при принятии им решения о прекращении полномочий органа

местного самоуправления одновременно назначать новые выборы. При этом

решение принимается в форме закона субъекта Российской Федерации.

Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает также

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за

осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответ-

ственность наступает в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соот-

ветствующими органами государственной власти материальными и финан-

совыми средствами.

Основанием наступления данного вида ответственности органов и

должностных лиц местного самоуправления перед государством является не

нарушение конституционных норм и норм законов (хотя следует учитывать,

что данные полномочия передаются, согласно статье 132 Конституции Рос-

сийской Федерации, соответствующими государственными органами зако-

ном), а прежде всего неэффективное исполнение или неисполнение ими де-

легированных полномочий. Однако конкретный механизм привлечения в

этом случае органов и должностных лиц местного самоуправления, как и

сами виды (формы) ответственности перед государством, Законом не опре-

делены.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах орга-

низации местного самоуправления в Российской Федерации» условия и по-

рядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления от-

дельных государственных полномочий определяются соответственно феде-

ральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Выявлению случаев нарушений органами и должностными лицами

местного самоуправления федеральных законов, законов субъектов Россий-

ской Федерации и уставов муниципальных образований, которые являются

основанием наступления ответственности данных органов и должностных

лиц перед государством, служит прокурорский надзор за соблюдением за-

конности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправ-

ления. Прокуратура Российской Федерации осуществляет функции надзора

в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законно-

сти, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых за-

коном интересов общества и государства.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от

органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Рос-

сийской Федерации, а также от органов местного самоуправления.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут быть чле-

нами выборных и иных органов местного самоуправления.

Воздействие в какой-либо форме органов местного самоуправления

на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые им реше-

ния или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за

собой установленную законом ответственность.

Осуществляя в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре

Российской Федерации» свою деятельность, органы прокуратуры осуществ-

ляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления,

рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан,

в том числе, касающиеся деятельности органов и должностных лиц местного

самоуправления.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно вхо-

дить в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их до-

кументам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступив-

шей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц органов ме-

стного самоуправления предоставления необходимых документов, материа-

лов, статистических и иных сведений, а также выделения специалистов для

выяснения возникших вопросов;

требовать от должностных лиц местного самоуправления проведения

проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращени-

ям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных

им организаций;

вызывать должностных лиц местного самоуправления для объясне-

ния по поводу нарушения законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным зако-

ном, возбуждает уголовное дело или производство об административном

правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ус-

тановленной законом ответственности.

В соответствии с Законом прокурор опротестовывает противореча-

щие закону правовые акты муниципального образования, обращается в суд

или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействи-

тельными.

Согласно Закону протест прокурора на противоречащий закону пра-

вовой акт муниципального образования приносится в орган или должност-

ному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт. Протест под-

лежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с

момента его поступления. Если протест приносится на решение представи-

тельного органа местного самоуправления, то он рассматривается на бли-

жайшем его заседаний. При этом прокурор при исключительных обстоя-

тельствах, требующих незамедленного устранения нарушения закона, впра-

ве установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Орган или должностное лицо местного самоуправления обязаны не-

замедлительно сообщить прокурору о результатах рассмотрения в письмен-

ной форме. При этом прокурору сообщается о дне заседания коллегиального

органа, который рассматривает протест. Прокурор вправе участвовать в рас-

смотрении внесенных им протестов органами местного самоуправления.

Важной формой реагирования прокурора на нарушения законности в

деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муни-

ципальных организаций и предприятий является также представление про-

курора об устранении нарушений закона.

Представление вносится в орган или должностному лицу, которые

полномочны устранить допущенные нарушения закона. Оно подлежит без-

отлагательному рассмотрению. Закон устанавливает, что в течение месяца

со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по

устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им спо-

собствующих.

О результатах принятых мер орган или должностное лицо местного

самоуправления обязаны сообщить прокурору в письменной форме. Проку-

рор вправе присутствовать при рассмотрении своего представления. При

рассмотрении представления коллегиальным органом местного самоуправ-

ления прокурору сообщается о дне заседания.

От эффективного государственного контроля за исполнением право-

вых норм на местном уровне во многом зависит действенность государст-

венных институтов, институтов муниципальной демократии, реальность

прав и свобод человека и гражданина, защита интересов населения муници-

пальных образований.