<<
>>

1.3.1. Муниципальные выборы.

Одна из основных форм демократии – это выборы

Предвыборная агитация в органы власти – это всегда политическая

борьба, борьба политических сил за наделение своих представителей пол-

номочиями на осуществление публичной власти.

Муниципальные выборы в

этом смысле не являются исключением.

Вместе с тем борьба за мандаты выборных лиц муниципальной вла-

сти имеет и определенные особенности. Обусловлены они двумя аспектами:

во-первых, спецификой вопросов, подлежащих решению через органы мест-

ного самоуправления, а во-вторых, размерами муниципальных образований.

У муниципальных политиков нет возможности свалить вину за пло-

хое решение муниципальных проблем на иной уровень власти, поскольку

местное самоуправление – это власть, максимально приближенная к населе-

нию.

Не случайно при проведении муниципальных выборов выдвижение

кандидатов от политических движений относительно слабо распространено.

Вместе с тем избрание на муниципальную должность может стать

началом государственной политической карьеры. Примеров тому немало.

Среди нынешних глав субъектов Федерации, ответственных работников

Правительства России, иных федеральных и региональных органов государ-

ственной власти немало людей, пришедших на эти посты с должностей вы-

борных лиц местного самоуправления. Такая перспектива, безусловно, на-

кладывает свой отпечаток на борьбу за муниципальные мандаты, в особен-

ности за должности мэров крупных городов.

В крупных муниципальных образованиях – городах, районах – фор-

мы предвыборной борьбы воспроизводят борьбу за государственные манда-

ты. В малых, то есть с относительно немногочисленным населением, ком-

пактно расположенных муниципальных образованиях имеется определенная

специфика политической предвыборной борьбы. В первую очередь, она обу-

словлена тем, что в таких муниципальных образованиях «все знают все обо

всех».

В таких условиях значительно снижается роль агитации через средст-

ва массовой информации и повышается роль индивидуальной подворной

работы с избирателями. В борьбе за мандаты в таких муниципальных обра-

зованиях значительно возрастает значение родственных связей, фактор мес-

та работы кандидата и членов его семьи.

Под муниципальными выборами понимаются выборы депутатов,

членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных

должностных лиц местного самоуправления.

Ключевым для понимания сущности выборов (и не только муници-

пальных) является их цель. А она, исходя из статьи 32 Конституции Рос-

сийской Федерации, такова – определение представителей населения, через

которых граждане Российской Федерации реализуют (наряду с формами

непосредственного волеизъявления) свое право участвовать в управлении

делами государства, свои полномочия на осуществление власти народа в

государстве.

Важнейшей характеристикой этой формы волеизъявления граждан

является ее периодичность. Это следует из ограничения Федеральным зако-

ном "Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение ре-

ферендума граждан Российской Федерации" (далее – Федеральный закон об

основных гарантиях) предельного срока полномочий легислатуры 5 годами.

На принципиальную важность названной характеристики указывается и в

преамбуле названного Федерального закона, где сказано: Демократические

свободные и периодические выборы в органы государственной власти, орга-

ны местного самоуправления, а также референдум являются высшим непо-

средственным выражением принадлежащей народу власти". О праве граж-

дан участвовать в периодических выборах говорится и в ряде решений Кон-

ституционного Суда Российской Федерации1.

Голосование при проведении выборов должно в обязательном поряд-

ке быть всеобщим равным прямым тайным (ст. 4, 5 6, 7 названного Феде-

рального закона). Эти требования воспроизведены и в статье 23 Федераль-

ного закона о местном самоуправлении.

В связи с изложенным представляется возможным дать следующее

определение понятия "муниципальные выборы".

Муниципальные выборы – форма непосредственного (прямого) воле-

изъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с

требованиями, определенными федеральными законами, законами субъек-

тов Российской Федерации, уставом муниципального образования, и имею-

щего целью определение представителей населения соответствующего му-

ниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в соста-

ве коллегиального органа власти решают от имени населения вопросы мест-

ного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправле-

ние.

Нормативно-правовая база муниципальных выборов в Российской

Федерации включает в себя федеральное законодательство, законодательст-

во субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты муни-

ципальных образований.

Наличие указанных трех уровней правового регулирования следует

из анализа норм Конституции Российской Федерации. Конституцией же

осуществлено в наиболее общем виде разграничение компетенции между

уровнями правового регулирования по вопросу муниципальных выборов.

Этот вывод вытекает из следующих конституционных норм, согласно кото-

рым:

местное самоуправление осуществляется путем выборов и через вы-

борные органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

местное самоуправление признается и гарантируется государством

(ст. 12, 133);

к ведению Российской Федерации относятся регулирование и защита

прав и свобод человека и гражданина и установление основ федеральной

политики в области государственного развития Российской Федерации (п.

"в" и "е" ст. 71);

ограничение прав и свобод человека и гражданина относится к ис-

ключительному ведению Российской Федерации (ч. 3 ст. 55);

установление общих принципов организации местного самоуправле-

ния относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации (п.

"б" и "н" ч. 1 ст. 72);

защита прав и свобод человека и гражданина относится к совместно-

му ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п.

"б" ч. 1ст. 72);

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя-

тельно (ст. 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопросов разграничения компетенции по вопросам

муниципальных выборов между уровнями власти получило свое развитие в

федеральных законах о местном самоуправлении и об основных гарантиях.

Анализ федерального законодательства показывает следующее.

На уровне Российской Федерации:

устанавливается наличие прав граждан участвовать в муниципальных

выборах;

устанавливаются федеральные государственные гарантии осуществ-

ления местного самоуправления путем выборов;

устанавливаются ограничения прав граждан на участие в муници-

пальных выборах.

На уровне субъектов Российской Федерации:

определяется порядок проведения муниципальных выборов;

устанавливаются региональные (дополнительные сверх федеральных)

гарантии осуществления местного самоуправления путем выборов;

устанавливаются дополнительные условия реализации пассивного

избирательного права, связанные с достижением гражданином определенно-

го возраста.

На муниципальном уровне:

определяется структура органов местного самоуправления;

устанавливается перечень выборных лиц, избираемых в муниципаль-

ном образовании, и сроки их полномочий;

определяется порядок назначения и устанавливается дата проведения

муниципальных выборов;

определяются органы (должностные лица) местного самоуправления,

принимающие участие в осуществлении избирательных действий.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о проведении муници-

пальных выборов в случае отсутствия надлежащей нормативно-правовой

базы. Решение этого вопроса дается в Федеральном законе "Об обеспечении

конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из-

бранными в органы местного самоуправления", согласно которому в усло-

виях отсутствия соответствующих региональных законов муниципальные

выборы могут быть проведены в соответствии с временным положением,

принятым представительным органом местного самоуправления соответст-

вующего муниципального образования.

Основным правовым актом муниципального образования является

его устав.

В пункте 1 статьи 14 Федерального закона о местном самоуправле-

нии сказано: "К органам местного самоуправления относятся выборные ор-

ганы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, зако-

нами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образова-

ний". При этом согласно подпунктам 4 и 5 пункта 1 статьи 8, пункту 1 ста-

тьи 16 и пункту 1 статьи 17 названного Федерального закона перечень орга-

нов и должностных лиц соответствующего муниципального образования

подлежит изложению в уставе этого муниципального образования.

Право граждан на осуществление местного самоуправления через ор-

ганы местного самоуправления гарантировано Конституцией Российской

Федерации (ч. 2 ст. 130). Определение конституционного термина "орган

местного самоуправления" (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Кон-

ституции Российской Федерации) дано в Федеральном законе о местном са-

моуправлении (ст. 1): "органы местного самоуправления – выборные и дру-

гие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного зна-

чения и не входящие в систему органов государственной власти".

В Федеральном законе о местном самоуправлении установлено, что

порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъ-

ектов Российской Федерации. Общий принцип определения компетенции

органов власти предусматривает, что по вопросам, не отнесенным в уста-

новленном порядке к компетенции соответствующего органа власти, по-

следний не вправе принимать решение. Следовательно, органы государст-

венной власти субъектов Российской Федерации не могут устанавливать

нормы, выходящие за пределы порядка проведения муниципальных выбо-

ров. Установление порядка муниципальных выборов предполагает регули-

рование лишь процедурных вопросов осуществления избирательных дейст-

вий, определение _______их очередности.

Установление даты голосования к этому

кругу вопросов не относится.

Из изложенного, а также предусмотренного пунктом 2 статьи 6 Фе-

дерального закона о местном самоуправлении права муниципальных обра-

зований принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их

ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и

органов государственной власти, следует, что вопрос о назначении муници-

пальных выборов муниципальные образования вправе решать самостоятель-

но.

Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов в судебном

порядке рассмотрен в Федеральном законе "Об обеспечении конституцион-

ных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в

органы местного самоуправления". Этим Федеральным законом утверждено

также Временное положение о проведении выборов депутатов представи-

тельных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц

местного самоуправления, подлежащее применению в случае отсутствия не-

обходимых для проведения муниципальных выборов нормативных право-

вых актов регионального и муниципального уровней.

В соответствии со статьей 1 названного Федерального закона он при-

меняется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Фе-

дерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в

случаях, если:

законами субъекта Российской Федерации не установлены порядок

проведения муниципальных выборов, а также порядок образования, объеди-

нения, преобразования, упразднения муниципальных образований;

не принят устав муниципального образования;

отсутствует выборный представительный орган местного самоуправ-

ления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются

должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов и

должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов местного самоуправле-

ния или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе

повторные или досрочные, не назначены уполномоченным органом или

должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назна-

чить муниципальные выборы;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобра-

зованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в

порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали ис-

полнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные

права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправ-

ления.

В указанных случаях муниципальные выборы может назначить суд

по заявлению прокурора, жалобе гражданина, проживающего на территории

муниципального образования, а также общественных объединений или их

региональных либо местных отделений.

Организация муниципальных выборов. С точки зрения норм права

организация муниципальных выборов в целом проходит по той же схеме,

что и организация выборов в органы государственной власти.

Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно

муниципальным выборам.

1. Ограничение участия в муниципальных выборах военнослужащих.

Пунктом 6 статьи 18 Федерального закона об основных гарантиях установ-

лена следующая норма:

"Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воин-

ских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены

на территории соответствующего муниципального образования, если эти

военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимуще-

ственно не проживали на территории данного муниципального образования,

при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного ре-

ферендума не включаются в списки избирателей, участников референдума и

не учитываются при определении числа избирателей, участников референ-

дума на указанных выборах, референдуме".

Цель данной нормы вполне очевидна – защита прав "коренного" на-

селения муниципальных образований, исключение влияния на формирова-

ние органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных инте-

ресов в данном муниципальном образовании, но составляющих значитель-

ную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального

образования.

2. В соответствии с пунктом 5 статьи 31 Федерального закона об ос-

новных гарантиях при проведении муниципальных выборов в муниципаль-

ных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 ты-

сяч законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвиже-

ния кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку канди-

дата, обязательный для всех иных выборов.

3. При проведении муниципальных выборов в отличие от иных выбо-

ров допускается безальтернативное голосование. Согласно пункту 12 статьи

32 Федерального закона об основных гарантиях законом субъекта Россий-

ской Федерации может быть предусмотрено проведение на муниципальных

выборах голосования по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосова-

ния в избирательном округе останется только один кандидат. При этом та-

кой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50

процентов избирателей, участвовавших в голосовании.

4. Федеральным законом об основных гарантиях установлен запрет

на формирование многомандатных избирательных округов с числом манда-

тов более пяти. Вместе с тем российская практика дает примеры малочис-

ленных представительных органов местного самоуправления. С учетом это-

го, а также допустимости формирования иных выборных органов местного

самоуправления, состав которых может не превышать пяти членов, следует

отметить в качестве одного из элементов специфики муниципальных выбо-

ров возможность избрания коллегиальных органов местного самоуправле-

ния по одному многомандатному округу, охватывающему всю территорию

муниципального образования.

Под муниципальными выборами понимаются выборы коллегиальных

(представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и

выборных должностных лиц местного самоуправления.

Данный подход основан на том, что выборные органы – это органы,

получившие свои полномочия в результате выборов, то есть, исходя из Фе-

дерального закона об основных гарантиях, состоят из представителей, из-

бранных гражданами в ходе процедуры, предусматривающей, в частности,

избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при

тайном голосовании. Следует, однако, отметить, что встречается и еще бо-

лее широкое понимание термина "муниципальные выборы", при котором в

это понятие включается, наряду с вышеуказанным, избрание органов терри-

ториального общественного самоуправления, а также иных лиц в целях уча-

стия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это

избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях

граждан, через механизмы сбора подписей по петиционным листам.

Говоря о коллегиальных выборных органах местного самоуправле-

ния, необходимо подчеркнуть: выборность вовсе не означает, что выборный

коллегиальный орган местного самоуправления обязательно должен форми-

роваться из представителей, избираемых одновременно и по одной и той же

схеме.

Избрание членов выборного органа (депутатов, представителей, му-

ниципальных советников и т. д.) может производиться по частям. Так, до-

пустим порядок, при котором каждые два года проводятся выборы полови-

ны состава членов выборного органа при сроке полномочий каждого из

представителей в четыре года. Не противоречит статусу выборного коллеги-

ального органа и включение в его состав лица, избранного всем населением

муниципального образования.

Допустимо и использование различных схем избрания в один и тот

же выборный орган. Например, возможно деление территории муниципаль-

ного образования на избирательные округа с различным числом мандатов.

Необходимость в подобном подходе объективно возникает в случае, когда

муниципальное образование состоит из нескольких поселений.

Однако это многообразие имеет установленные законами рамочные

ограничения – гарантии избирательных прав граждан, что, в частности,

предполагает:

недопустимость различных ограничений прав граждан в разных час-

тях одного муниципального образования;

равенство "удельного веса голоса" каждого избирателя (это означает,

что если в одномандатном округе установлена, например, норма представи-

тельства – один депутат от тысячи избирателей, в двухмандатном округе эта

норма должна составлять два депутата от двух тысяч избирателей, а в пяти-

мандатном, соответственно, – пять от пяти тысяч).

Федеральный закон о местном самоуправлении содержит норму:

"Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами

субъектов Российской Федерации". Вместе с тем в Уставе муниципального

образования должны быть указаны порядок формирования органов местного

самоуправления, а также формы, порядок и гарантии непосредственного

участия населения в решении вопросов местного значения.

Необходимо подчеркнуть, что вопросы о вхождении выборного

должностного лица, избранного населением, непосредственно в состав вы-

борного коллегиального органа местного самоуправления, а также о частич-

ной ротации выборного коллегиального органа не относятся к вопросам по-

рядка проведения муниципальных выборов, а следовательно, не подлежат

регулированию законом субъекта Федерации. Этот вывод следует из обще-

принятого порядка определения компетенции органов государственной вла-

сти: орган государственной власти вправе решать лишь те вопросы, которые

отнесены в установленном порядке к его ведению. Отметим, что не может

считаться выборным орган местного самоуправления района или сельсовета

(сельского округа), сформированный из представителей органов местного

самоуправления поселений, входящих в состав соответствующего террито-

риального образования. Если речь идет об избранных населением выборных

должностных лицах муниципальных образований (мэрах, главах, старостах,

управляющих и т. д.), нарушается требование Федерального, закона об ос-

новных гарантиях о примерном равенстве избирательных округов по числу

избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представитель-

ства избирателей не более чем на 10 процентов (район, состоящий из посе-

лений с примерно равной численностью избирателей, можно рассматривать

лишь как теоретическую абстракцию). Если же речь идет о лицах, избран-

ных поселенческими коллегиальными органами местного самоуправления,

нарушается еще и принцип прямого избирательного права.

Вместе с тем указанный порядок формирования органа местного са-

моуправления нет оснований считать в принципе недопустимым. Речь идет

лишь о статусе такого органа, как совещательного. В его компетенцию не

могут входить вопросы, отнесенные к исключительному ведению предста-

вительного органа местного самоуправления, являющегося выборным.

Федеральным законом о местном самоуправлении установлено, что

на собраниях (сходах) могут решаться вопросы местного значения, что мо-

жет быть предусмотрена возможность осуществления собраниями (сходами)

граждан полномочий представительного органа местного самоуправления,

при этом пределы компетенции собрания (схода) подлежат определению в

уставе муниципального образования в соответствии с законами субъекта

Российской Федерации.

В действующем федеральном законодательстве имеются нормы, увя-

зывающие порядок осуществления отдельных избирательных действий при

муниципальных выборах с численностью избирателей (п. 5 ст. 31 Федераль-

ного закона об основных гарантиях).

<< | >>
Источник: О.А. Кудинов. Муниципальное право Российской Федерации (Учебно-практическое пособие). 2003

Еще по теме 1.3.1. Муниципальные выборы.:

  1. § 1. Муниципальные выборы
  2. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ
  3. Муниципальные выборы
  4. Муниципальные выборы
  5. Муниципальные выборы
  6. § 2. Муниципальные выборы
  7. Выборы глав муниципальных образований
  8. Глава 9. ОРГАНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ
  9. Особенности избирательных прав граждан на муниципальных выборах
  10. Двухстепенные выборы представительных органов муниципальных районов
  11. Выборы представительных органов муниципальных образований на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании
  12. 1.3. Муниципальные выборы и референдум, отзыв в органах самоуправления