1.2.2.3 Материально-финансовая основа местного самоуправления

ют, что государство берет на себя определенные обязательства по созда-

нию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и

предпосылок для развития местного самоуправления.

тивность местного самоуправления определяются, прежде всего, матери-

ально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного

самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:

органы местного самоуправления имеют право, в рамках националь-

ной экономической политики, на обладание достаточными собственными

финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при

осуществлении своих функций;

финансовые средства органов местного самоуправления должны

быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномо-

чиям;

по меньшей мере часть финансовых средств органов местного само-

управления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки ко-

торых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах,

определенных законом;

финансовые системы, на которых основываются средства местных

органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гиб-

кими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек,

возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

защита более слабых, в плане финансов, органов местного само-

управления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквива-

лента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерно-

го распределения потенциальных источников финансирования местных ор-

ганов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны

ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах

их компетенции.

Эти положения Европейской Хартии местного самоуправления мож-

но рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять

экономическую и финансово-налоговую политику демократического госу-

дарства применительно к местным органам власти, получая отражение в за-

конодательстве данной страны.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя мест-

ное самоуправление, определяет экономические условия местного само-

управления. Это находит свое выражение прежде всего:

в признании и равной правовой защите наряду с другими формами

собственности муниципальной собственности (ст. 8);

в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять

муниципальной собственностью;

в праве органов местного самоуправления самостоятельно формиро-

вать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные на-

логи и сборы (ст. 132).

Федеральное законодательство, правовые акты субъектов Российской

Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления

(уставы, положения о местном самоуправлении) регулируют вопросы эко-

номической и финансовой основы местного самоуправления.

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения,

пользования и распоряжения закрепляются Законом Российской Федерации

о собственности в Российской Федерации, Законом об общих принципах ор-

ганизации местного самоуправления в Российской Федерации и другими

правовыми актами.

Они устанавливают, что муниципальная собственность является дос-

тоянием населения соответствующей территории. Владение, пользование и

распоряжение муниципальной собственностью должны осуществляться в

интересах населения. Управляют муниципальной собственностью органы

местного самоуправления, включая и органы территориального обществен-

ного самоуправления при условии наделения их правами юридических лиц.

Население вправе непосредственно решать вопросы управления муници-

пальной собственностью, используя референдум, другие формы прямого во-

леизъявления. В муниципальной собственности находятся:

1) имущество органов местного самоуправления, включая средства

местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов; ценные

бумаги и другие финансовые активы;

2) муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах

муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и

другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслужи-

вание населения;

3) предприятия, имущественные комплексы, учреждения образова-

ния, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для

удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребно-

стей населения соответствующей территории;

4) земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы,

леса, луга и др.).

Конкретный перечень объектов муниципальной собственности дан-

ного самоуправляющегося территориального образования определяется осо-

бенностями социально-экономического развития территории, ее размерами

и другими факторами.

Органы местного самоуправления вправе требовать от соответст-

вующих органов передачи или продажи в муниципальную собственность

предприятий, их структурных подразделений, иного имущества, находяще-

гося в государственной собственности, если данные объекты имеют особо

важное значение для коммунального, бытового и социально-культурного

обслуживания населения. Законодательство закрепляет также, что органы

местного самоуправления обладают преимущественным правом по отноше-

нию к государственным органам на приобретение находящихся на их терри-

тории зданий, сооружений и иных объектов, которые могут использоваться

для местных нужд.

Вместе с тем надо отметить, что процесс формирования муниципаль-

ной собственности сдерживался из-за отсутствия необходимых норматив-

ных документов о разделе государственной собственности.

Финансовые ресурсы местного самоуправления составляют бюджет-

ные и внебюджетные средства, получаемые кредитные ресурсы, валютные

средства, а также средства органов территориального общественного само-

управления.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право ор-

ганов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и

исполнять местный бюджет.

Местные бюджеты должны утверждаться в интересах населения со-

ответствующих территорий.

Самостоятельность местного бюджета как части бюджетной системы

РФ обеспечивается:

наличием собственных источников доходов;

правом определять направления использования и расходования бюд-

жетных средств;

правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюд-

жета, полученные дополнительно в ходе его исполнения. Данные средства

изъятию не подлежат;

правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре-

зультате решений, принятых органами государственной власти.

Доходная часть местного бюджета состоит из закрепленных и регу-

лирующих доходов, а также дотаций, субвенций, заемных средств.

Закрепленные доходы – это доходы, которые полностью или в твер-

до фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной

основе в установленном порядке поступают в местный бюджет.

Регулирующие доходы – это доходы, которые в целях сбалансиро-

вания доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентных

отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным

в установленном порядке на следующий финансовый год.

Дотация – это сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня

в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для

формирования минимального бюджета нижестоящей территории уровня.

Субвенция – это сумма, выделяемая на определенный срок из бюд-

жета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социаль-

но-экономического развития соответствующей территории.

В доходы местных бюджетов зачисляются:

а) полностью местные налоги и сборы, а также иные доходы в соот-

ветствии с законодательством;

б) по установленным нормативам доходы от налогов и иных финан-

совых источников в соответствии с законодательством о налогообложении.

Так, в доходы районных бюджетов районов, городских бюджетов го-

родов (кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга) в случаях и на условиях,

установленных законами Российской Федерации, должны зачисляться:

подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и организаций

(полностью или частично);

подоходный налог с физических лиц (полностью или частично);

налоги и другие платежи за пользование недрами (но соответствую-

щим видам налогов и других платежей – полностью или частично);

платежи за землю (полностью или частично);

местные налоги и сборы;

доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в соответствую-

щей муниципальной собственности, в части, не направляемой на покрытие

расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета,

и иные доходы.

Более конкретно эти вопросы регулируют субъекты РФ.

При недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, в

случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвер-

жденного бюджета органы местного самоуправления могут получать про-

центные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также выпускать

займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.

Расходы местных бюджетов осуществляются за счет их доходов, а

также дотаций и субвенций, полученных из бюджетов вышестоящего терри-

ториального уровня.

Законодательством предусматривается возможность объединения

финансовых ресурсов органов местного самоуправления на договорной ос-

нове со средствами предприятий, учреждений организаций и граждан для

финансирования строительства, ремонта и содержания объектов социальной

и производственной инфраструктуры. В соответствии с действующим зако-

нодательством представительный орган местного самоуправления вправе

принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов, а так-

же валютного фонда. Законодательство устанавливает порядок формирова-

ния и использования данных фондов. Средства внебюджетных и валютного

фондов находятся на специальных счетах, открываемых в банковских учре-

ждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым на-

значением.

Зарубежный опыт свидетельствует, что, как правило, финансовые

средства муниципалитетов складываются из собственных средств и государ-

ственных субсидий. Так, в Италии местные поступления составляют мень-

шую часть бюджета. Они образуются за счет налогов на рекламу и пошлин

на общественную информацию, налогов на собак, платы за пользование об-

щественной территорией и др. Центральное правительство предоставляет

свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий. У местных органов вла-

сти в Швеции имеются три источника доходов: 1) местный налог на доходы,

который включает и налог на недвижимую собственность (составляет в му-

ниципалитетах примерно 42%); 2) государственные дотации (26% в муни-

ципалитетах), включающие в себя текущие и инвестиционные дотации на

специальные программы (такие, как медицина, образование, программа за-

боты о детях) и общие дотации на текущие расходы, которые муниципали-

тет производит по собственному усмотрению; 3) различные выплаты и сбо-

ры (в основном это отчисления от доходов муниципальных предприятий), а

также выплаты за муниципальные услуги.