1.1.3. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя его основы

были заложены с древнейших времен. Особое место в истории развития

местного самоуправления в России занимает XVI век.

ходит замена кормления, т.е. системы местного управления через намест-

ников волостей специальными органами самоуправления: губными и зем-

скими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах появились губные

учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.

Выборные губные учреждения образовывались для преследования

разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (тать-

бе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих

людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них

принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т.е. все насе-

ление уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором изби-

рали из дворян или детей боярских губного старосту или голову. Избран-

ный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном

старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были за-

менены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк.

Избираемые лица в совокупности составляли одно учреждение – губную

избу.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вво-

дятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного

характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служи-

лые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волос-

тей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также зем-

скими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также

земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на

все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое.

ствляли они и судебную власть.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливает-

ся система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе фор-

мы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали сущест-

вовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый цен-

тральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и

земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в

дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным уч-

реждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению

к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской дея-

тельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и

экономической деятельности.

Начала земской системы местного управления наряду с бюрокра-

тической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Моск-

ве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным

органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного

общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции

центрального учреждения для управления городами государства. В горо-

дах действовали земские избы под председательством земских бурмист-

ров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное насе-

ление. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами.

Это были выборные сословно-общинные учреждения городского само-

управления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей,

полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от адми-

нистрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в произ-

водство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение

решений суда.

Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с

одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении

и суде, с другой стороны, наблюдался еще при жизни Петра I. При пре-

емниках Петра I упраздняются магистраты, и единственными носителями

власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уез-

дах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном

подчинении воеводам.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного

вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельно-

стью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят по-

стоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность

местных обществ. Но лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII

века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие

структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до

введения земских учреждений в 1864 г. Основы системы местного управ-

ления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях

(1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и

выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвяза-

ны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не

земском, а исключительно сословном.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II пре-

следовали цель осуществить децентрализацию управления и развить на-

чала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный

юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая

и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии Рос-

сии, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена

была подчиниться.

Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1

января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выбор-

ные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответ-

ствующие земские управы. Земское избирательное право было обуслов-

лено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале:

Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, изби-

раемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в)

сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех

избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные:

гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ.

тельных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находя-

щиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по

суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на

подданство России. Не могли быть избраны в гласные: губернаторы, ви-

це-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные про-

куроры, стряпчие, чины местной полиции.

Гласные избирались на три года, в сроки, назначаемые министром

внутренних дел. Губернское земское собрание состояло из гласных, изби-

раемых уездными земскими собраниями из своего состава.

Гласным никаких служебных преимуществ не присваивалось и со-

держания не полагалось. Назначение содержания председателю и членам

земских управ зависело от земского собрания.

Земским органам самоуправления поручалось общее заведование

местными хозяйственными делами. К ним относились:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами

земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, дру-

гих сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

4) заведование земскими благотворительными учреждениями;

прекращение нищенства; попечение о построении церквей;

5) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении;

7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и

гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности;

8) расклад тех государственных денежных сборов, разверстание

которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения;

9) назначение, раскладка, взимание и расходование на основании

Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения зем-

ских потребностей и др.

Земские учреждения имели право на основании общих граждан-

ских законов приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имуще-

ство, заключать договоры, принимать обязательства, выступать в качест-

ве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым

положением от 16 июня 1870 г. и была основана, по сути, на тех же прин-

ципах, что и земское самоуправление.

Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I,

который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления.

Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полно-

стью дезорганизованы. По сути Екатерина II Жалованною грамотой на

права и выгоды городам Российской Империи от 21 апреля 1785 г. заново

создала городское самоуправление. В полицейском отношении города

были выделены из уездов; и полицейским органом являлся правительст-

венный чиновник – городничий. Но эта реформа не обеспечила органам

городского самоуправления действительной самостоятельности по отно-

шению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в полицей-

ском отношении и городов, и уездов было отменено: города были подчи-

нены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и неко-

торые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам.

Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников,

которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского

управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: го-

родская дума и городская управа.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены

местной правительственной администрации, однако свою деятельность

они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице

министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий

земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон

определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения под-

лежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г.,

находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной

теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные

по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие

общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Свое теоретическое обоснование в России земская и городская ре-

формы нашли в работах таких сторонников концепции общественного

самоуправления, как В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских

учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы

преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые вы-

явила практика земского и городского самоуправления. Эта причина, по-

будившая к пересмотру ранее принятых Положений, предельно ясно была

сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского

положения, составленному под руководством графа Д.Толстого. В объяс-

нительной записке указывалось, что «главные причины существующего

неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учрежде-

ний от установлений правительственных. Рознь между администрацией и

земскими учреждениями является естественным последствием усвоенно-

го в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы,

как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который

выразился на практике предоставления земству самостоятельной, через

посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по

предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит

отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских

властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Выдвигалось пред-

ложение признать земское дело делом государственным.

Такой подход к вопросу о природе земского и городского само-

управления соответствовал получившей распространение в литературе,

научных и общественных кругах России в последней трети XIX века го-

сударственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической

основой проведенных изменений положений о земском и городском са-

моуправлении, которое было разрушено в октябре 1917 г. с приходом к

власти большевиков.