<<
>>

§ 4. Взаимодействие международных договорови национального законодательствав правоприменительном процессе

В теории международного права осуществлены исследования проблем внутригосударственной реализации норм между-народного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации (см.
гл. 8 настоящего учебника).

Можно классифицировать формы реализации по трем вариантам непосредственного применения:

1) самостоя-тельное применение норм международных договоров — без прямого участия норм национального законодательства, но не вне сферы их воздействия;

2) совместное применение норм международных договоров и «родственных» норм национального законодательства, что связано с функционированием обозначенных выше правоприме-нительных комплексов;

3) приоритетное применение норм международных договоров вместо норм национального законодательства при их взаимном несоответствии, т. е. в коллизионных ситуациях1.

Приходится констатировать, что более приемлемой в наших законодательных актах долгое время была третья форма. Такая традиция в той или иной мере ограничивает возможности участия международно-правовых норм во внутригосударст-венном правоприменении. Во многих законах СССР, прежде всего в Основах гражданского законодательства, Основах гражданского судопроизводства, Основах законодательства о браке и семье, впервые более трех десятилетий назад и в последующие годы появились ста-тьи (заключительная в каждом акте) под названием «Международные договоры», реже — «Применение международных договоров». Аналогичные статьи завершали соответствующие республиканские кодексы — гражданский, гражданский процессуальный, о браке и семье, жилищный и т. д. Но в этих статьях речь шла только об одном аспекте применения — в случаях противоречия нормы закона норме договора.

Новейшие кодексы и другие федеральные законы формулируют лишь положения о приоритетном применении правил ме-

ждународного договора РФ. Таковы ст. 6 Семейного кодекса РФ1, ст. 4 Земельного кодекса РФ2, ст. 1.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях3.

В современных законах РФ использование прежних наименований статей сочетается с их одноплановым содержанием, не учитывающим нормальные ситуации совместного применения. Один из таких примеров — Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», вступивший в силу 24 декабря 1994 г. Здесь лишь одна статья (ст. 29), именуемая «Международные договоры», предусматривает применение таких договоров, но только в коллизионных случаях. В качестве нормального регулятора названы исключительно внутригосударственные законы и иные нормативные правовые акты. Между тем известны до-говоры как многосторонние (Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г.), так и двусторонние соглашения (например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1994 г.), рассчитанные на согласованное с национальным законодательством применение.

Поэтому предпочтительны те законы, которые ориентированы на комплексный подход. Такой метод присущ Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., в ст.

9 которого совмещались указание о применении наряду с Законом регулирующих эти вопросы международных договоров РФ и положение о приоритетном применении последних в случае расхождений. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. включает международные договоры в общей форме в статью о законодательстве.

ГК РФ констатирует разностороннее участие международного права в регулировании гражданско-правовых отношений. Статья 7 «Гражданское законодательство и нормы международного права» на основе известного положения Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) предусматривает непосредственное применение международных договоров РФ к соответствующим отношениям (ч. 2), воспроизводя и общепринятую коллизионную норму.

Отмеченный пробел многих законов не стал помехой в процессе непосредственного применения международно-правовых норм и совместного применения внутригосударственных и международно-правовых норм. Важным ориентиром и побудительным фактором в этой деятельности являются используемые в различных статьях законов отсылки к международным договорам1.

Прежде всего име-ются в виду ситуации, по поводу которых в самом национальном законодательстве содержатся отсылки к международным договорам, выраженные такими формулировками: «в соответствии с международными договорами» (ч. 3 ст. 57 Закона РФ «Об образовании» 1996 г., ст. 17 и 18 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г.); «на основе международных договоров» (ч. 4 ст. 17 Закона РФ «О космической деятельности» 1993 г.); «в силу международных договоров» (ст. 36 Патентного закона РФ 1992 г.); «в случаях, предусмотренных международным договором» (ч. 3 ст. 12 УК РФ); «в порядке, определяемом международными договорами» (ст. 21 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» 1993 г.).

В некоторых случаях отсылки к международным договорам имеют определяющее значение в том смысле, что с ними закон связывает применимость сформулированной в статье нормы. Закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право индивида обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод обусловлено наличием соответствующих международных договоров («Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации...»). Иной по содержанию смысл, но сходное функциональное назначение имело упоминание о международных договорных обязательствах в ч. 2 ст. 23 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., регламентировавшей выход из гражданства РФ. Согласно этой

норме ходатайство о выходе из гражданства могло быть отклонено, если гражданин проживал или намеревался поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имел либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых российским зако-ном.

Следующий вариант отсылок — предписание нормы закона о ее применении в комплексе с «родственной» нормой международного договора. Имеются в виду ситуации, когда суд, прокуратура, любой государственный орган, в компетенцию которого входит выполнение обязательств, предусмотренных тем или иным договором, при рассмотрении и решении конкретного дела должны применить одновременно, отразив это в соот-ветствующем правоприменительном акте, как ту норму закона, которая регулирует данный вопрос с отсылкой к договору, так и ту норму договора, которая подразумевается в отсылке. Например, согласно ст. 106 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате документы, составленные за границей с участием должностных лиц компетентных органов других государств, принимаются нотариусом при условии их легализации органом МИДа России. Однако в случаях, предусмотренных международными договорами РФ, такие документы принимаются нотариусом без легализации.

В этой связи отметим, что 31 мая 1992 г. вступила в силу для Российской Федерации Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов. Правила этой Конвенции, относящиеся и к другим ситуациям с представлением официальных документов, составленных за рубе-жом, применимы, естественно, лишь во взаимоотношениях с другими государствами-участниками.

В ст. 11 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» регламентация пропуска лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу сопровождается положением о возможности упрощенного по-рядка пропуска граждан России и сопредельного государства в соответствии с договором РФ с этим государством.

Можно отметить две связанные с этим вопросом проблемы. Как правило, закон содержит безадресную отсылку, в связи с чем правоприменителю приходится, во-первых, устанавливать

наличие или отсутствие такого договора, а во-вторых, отыски-вать в договоре соответствующую норму. Другая проблема обусловлена отсылочными пробелами законодательства, когда правоприменитель вынужден руководствоваться тем, что можно назвать предполагаемой отсылкой. В Особенной части УК РФ имеются всего две статьи, включающие отсылки к международным договорам (ст. 355 и 356), а прямую связь с международно-правовым регулированием, включая потребности совместного с договорными нормами применения, имеют многие другие статьи (прежде всего ст. 146, 188-189, 205, 2051, 206, 211, 227, 228, 253, 323, а также вся гл. 34).

Иной аспект совместного применения — указание в норме международного договора на применимый в данной ситуации закон. Так, согласно договорам о правовой помощи условия заключения брака определяются для каждого из будущих супругов законодательством государства, гражданином которого он (она) является; кроме того, должны быть соблюдены требования законодательства государства, на территории которого заключается брак, в отношении препятствий к заключению брака. Этими же договорами правоприменитель обязан руководствоваться при определении дееспособности физического лица (определяется законодательством государства, гражданином которого является это лицо), при определении право- и дееспособности юридического лица (определяется законодательством государства, по законам которого оно было учреждено).

Следует отметить распространение такого метода, как принятие в связи с заключением международного договора (одновременно со вступлением его в силу, вскоре после этого, а порой и спустя длительный период его действия) специального закона или иного правового акта, определяющего порядок при-менения заключенного договора, регламентирующего меры по выполнению обязательств, вытекающих из этого договора для нашего государства. Так, после присоединения СССР к Конвенции по вопросам гражданского процесса было принято постановление Президиума Верховного Совета СССР от 16 ноября 1967 г. о порядке применения в СССР этой Конвенции; в связи со вступлением в силу Конвенции о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданами которого они являются, Президиум Верховного Совета СССР издал 10 августа 1979 г. Указ о порядке выполнения обязательств, вытекающих для СССР из этой Конвенции. Интересна судьба применения Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Первоначально, 4 августа 1976 г., Совет Министров СССР принял постановление об утверждении Конвенции и о мероприятиях по ее выполнению. С учетом действия ее норм и в целях проведения необходимых государ-ственных мероприятий 13 сентября 1994 г. Правительство РФ приняло новое постановление — о мерах по обеспечению обязательств Российской Стороны, вытекающих из данной Кон-венции.

Известны многочисленные, случаи применения судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел правил договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, об избежании двойного налогообложения доходов и имущества, ряда конвенций МОТ. Интересен пример разъяснения Верховного Суда РФ, адресованного судам, относительно их действий в соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сен-тября 1994 г. № 6).

Правоприменительные действия могут осложняться тем об-стоятельством, что в отдельных случаях нормы законодательства РФ, как и законодательства СССР, сохраняющие силу, и нормы международных договоров РФ и СССР по одному и тому же предмету регулирования отличаются друг от друга, противоречат друг другу, т. е. находятся в коллизионном состоянии. Так, ст. 360 УК РФ «Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой» не в должной мере согласована с положениями Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой (имеются в виду как виды действий, ха-рактеризующих состав преступления, так и особенно перечень соответствующих лиц и мотивы противоправного деяния). Разрешение такой коллизии обусловлено приведением нормы закона в соответствие с нормой договора.

Но существуют и принципиально иные ситуации: 1) когда норма закона вступает в противоречие с отдельными двусторонними договорами, сохраняя согласованность с положениями общего многостороннего договора (так, отдельные нормы советского, ныне российского, законодательства о консульских отно-шениях и консульских учреждениях, будучи состыкованными с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., не соответствуют отдельным двусторонним консульским конвенциям, заключенным в различные годы Союзом ССР и Российской Федерацией, поскольку последние отражают тенденции к унификации статуса консульских учреждений и консульских должностных лиц и традиционного статуса дипломатических представительств и их сотрудников); 2) когда норма закона вступает в противоречие с международно-право-выми нормами, содержащимися только в некоторых двусторонних договорах при отсутствии единого международного регулирования (это касается договоров о режиме Государственной границы с сопредельными странами, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам и т. д.). В подобных ситуациях не возникает вопрос о приведении закона в соответствие с договорами, поскольку такие отдельные договоры затрагивают частные аспекты локального регулирования.

В отношении всех коллизионных ситуаций принято говорить о приоритете (примате) норм международного права. Действительно, к настоящему времени, начиная с принятия в 1962 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в российском законодательстве — с принятия в 1964 г. Гражданского кодекса РСФСР1 и Гражданского процессуального кодекса РСФСР2, используется специальная норма в качестве коллизионного регулятора. Сошлемся на два примера — на первую российскую норму и на одну из современных норм. Статья 569 ГК РСФСР (в редакции 1987 г.): «Если международным договором СССР установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора. Такой же порядок применяется в отношении гражданского законодательства РСФСР, если в международном договоре РСФСР установлены иные правила, чем предусмот-ренные законодательством РСФСР». Новый ГК РФ (часть первая) 1994 г. содержит следующую формулировку: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законо-дательством, применяются правила международного договора» (ч. 2 ст. 7).

Сегодня коллизионный регулятор получил двоякое воплощение, будучи сориентирован как на процедуру судопроизводства, так и на выбор актов, применяемых при разрешении судами дел (споров). В определенной мере это выражено в двух нормах АПК РФ (ч. 3 ст. 3 и ч. 4 ст. 13) и в двух нормах ГПК РФ (ч. 2 ст. 1 и ч. 4 ст. 11). ГПК дает следующие формули-ровки:

«Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила гражданского судопроизводства, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора»;

«Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, суд при разрешении гражданского дела применяет правила международного договора».

В первом случае имеются в виду возможные несоответствия процессуальных правил, зафиксированных в законе и в договоре. В другом речь идет о различиях норм материального права, т. е. тех норм — внутригосударственных и международных, которые регламентируют подлежащие судебной защите отношения.

Метод индивидуализированного, воплощенного в отдельных законах, коллизионного решения нельзя признать оптимальным, если учесть при этом, что в некоторых законах подобная статья вообще отсутствует (например, как в ранее действовавшем Уголовном кодексе РСФСР, так и в новом УК РФ).

Вполне закономерно было решено придать норме о приоритетном применении правил международных договоров конституционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию РФ в качестве общего предписания: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15).

При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду четыре обстоятельства.

Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру

ратификации в Федеральном Собрании РФ. Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров, устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последствиями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию договора.

Во-вторых, должно быть применено расширительное толкование термина «закон», охватывающее все внутригосударственные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, понимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое пояснение касается, в частности, ГК РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции сопровождается подчеркнутым разграни-чением актов гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм «иных актов» при их коллизии с договорными нормами.

В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специальных норм на этот счет нет. Конституция РФ (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» сформулировано следующее предписание (ст. 22): «Если международный дого-вор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Фе-дерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установлен-ном порядке»1. При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу приоритетного

применения правил международного договора в коллизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.

В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с договором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека, признаваемых в государстве — участнике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Конвенции не затрагивает любых положений, которые в большей степени способствуют осуществлению прав ребенка и содержатся в законе государства-участника.

Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.: «Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление любого из прав человека и основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым соглашением, в котором она участвует» (ст. 53; в первоначальной редакции — ст. 60).

<< | >>
Источник: Отв. ред. Игнатенко Г. В., Тиунов О. И.,. Международное право (Учебник для вузов). 2005 {original}

Еще по теме § 4. Взаимодействие международных договорови национального законодательствав правоприменительном процессе:

  1. НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА ЭЛЕКТРОННЫХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ
  2. 10.1. Взаимодействие национальных экономик с мировым хозяйством
  3. 10.3. Государственное регулирование взаимодействия национальной экономики с мировым хозяйством (государственная внешнеэкономическая политика)
  4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в национальной системе
  5. 12.1. Национальная экономика. Кругооборот доходов и расходов в национальном хозяйстве. Национальное богатство
  6. 5.2. Процессы глобализации и положение национальных хозяйств
  7. Глава 7МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И НАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВО: СООТНОШЕНИЕ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ
  8. ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПОЛУШАРИЙ МОЗГА — см. Межполушарная организация психических процессов.
  9. § 6. Взаимодействие источников международного права
  10. Международное и национальное (внутригосударственное) право
  11. § 2. Международное право в пределах национальной юрисдикции
  12. 52. МЕЖДУНАРОДНЫЕ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
  13. § 3. Международное право в национальных судах
  14. ПОНЯТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ГРАЖДАНСКОГО ПРОЦЕССА И ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОДСУДНОСТИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ЧАСТНОМ ПРАВЕ
  15. глава 1 банк международных расчетов о национальных платежных системах