<<
>>

§ 3. Правопреемство государств

Понятие и источники. В буквальном смысле правопреемство означает переход прав и обязанностей от одного субъекта права к другому.

В двух Венских конвенциях о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.

(вступила в силу в 1996 г., Россия не участвует) и о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. (в силу не вступила) правопреемство понимается как смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (п. lb ст. 2).

Иными словами, его можно определить как суверенный акт государства-преемника, по которому оно принимает на себя индивидуальные права и обязанности другого государства в соответствии с нормами международного права.

Из приведенных формулировок вытекают следующие основные признаки правопреемства:

сторонами отношений выступают основные субъекты международного права, чаще всего государства, в редких случаях — международные организации (например, правопреемство между Лигой Наций и ООН по некоторым вопросам);

его объектом могут быть только индивидуальные права и обязанности, общесубъектные же и видовые не могут переходить от одного государства к другому (скажем, нельзя передать право устанавливать дипломатические отношения, заключать договоры);

это волевой акт: необходимо волеизъявление преемника. Как правило, автоматического правопреемства нет;

оно наступает в случае, когда происходит окончательная замена суверенитета государств на определенной территории.

Нормы первой конвенции для неучаствующих стран и нормы второй могут приниматься во внимание государствами в решении практических вопросов правопреемства, поскольку являются результатом обширного обобщения доктрины и практики и расцениваются как воплощение норм международного обычая. Конвенции дополняются двусторонними и региональными договорами

Правопреемство в отношении договоров. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров охватывает следующие случаи передачи прав и обязательств по договорам: образование нового независимого государства, объединение нескольких государств в одно, разделение государства, передача части территории.

Обшей концепции, единого правила нет, поэтому необходим учет специфики регулирования названных ситуаций.

Случай образования нового независимого государства. Одной из ключевых норм Конвенции является положение, закрепляющее в ст. 16 принцип «tabula rasa» («чистой доски») — свободы от договоров, заключенных предшественником и действовавших в отношении данной территории.

Отмеченный принцип не является всеобъемлющим, предусматриваются определенные изъятия: в ст. 5 — в отношении обязательств по международному праву независимо от договора, в ст. 11 и 12 — в отношении договоров, устанавливающих границы и другие территориальные режимы. Данные обязательства наследуются автоматически.

Вместе с тем согласно Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров новое независимое государство имеет суверенное право сохранять для себя договоры предшественника. В отношении универсальных договоров государство может сделать это путем уведомления в одностороннем порядке, в отношении же двусторонних и многосторонних договоров с ограниченным числом участников требуется согласие всех сторон на его участие в договоре.

Объединение и разъединение государств.

В данном случае здесь применяется другой принцип — сохраняют свое действие все договоры предшественника в отношении данной территории за исключением случаев, когда преемник и другие участники договора условились об ином или когда его применение в отношении преемника несовместимо с объектом и целями договора.

Например, в 1945 г. четырьмя союзными державами были заключены соглашения в отношении Германии, которые впоследствии имели силу для обоих государств на данной территории — ФРГ и ГДР. В 1990 г. в Договоре об окончательном урегулировании в отношении Германии обе страны подтвердили сохранение своих международных обязательств и подчеркнули, в частности, что их права и обязательства по ДНЯО 1968 г. продолжают действовать в отношении объединенной Германии. В свою очередь, Великобритания, США, СССР и Франция прекратили действие четырехсторонних соглашений.

Неоднозначно был решен вопрос о правопреемстве в отношении договоров бывшего СССР. 20 марта 1992 г. Совет глав государств СНГ специальным решением признал, что все государства — участники СНГ являются правопреемниками прав и обязательств СССР. В Меморандуме о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего СССР от 6 июля 1992 г. предусмотрено, что вопрос об участии в многосторонних договорах решается каждым государством самостоятельно в зависимости от их характера и содержания. Так, Российская Федерация продолжила участие СССР в ДНЯО в качестве государства, обладающего ядерным оружием,

остальные же участники СНГ присоединялись к Договору в индивидуальном порядке.

Двусторонние договоры СССР требовали решений каждого государства, к которому имели отношение Например, Федеральным законом от 2 октября 2007 г. ратифицирован Дополнительный протокол 2000 г. между Российской Федерацией и МАГАТЭ к Соглашению между СССР и МАГАТЭ о применении гарантий в СССР

Россия использовала концепцию не только правопреемства, но и континуитета (государства-продолжателя): в противоположность первой она применяется в случае непрерывности (идентичности) субъекта международного права и, соответственно, автоматического сохранения его обязательств. 13 января 1992 г. МИД России в специальной ноте известил, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и обязательства по международным договорам СССР, и просил рассматривать ее в качестве стороны всех действующих международных договоров вместо него. Данная концепция была применена, как уже было показано, в отношении ДНЯО. Она же нашла отражение и в ряде двусторонних договоров, например о дей-ствии или об инвентаризации договоров, заключенных СССР с другими странами (с Францией, Испанией, Аргентиной, Анго-лой, Лаосом и др.).

Из данной концепции исходили и при определении статуса официальных представительств страны за рубежом. 3 января 1992 г. МИД России обратился с просьбой к правительствам зарубежных стран рассматривать дипломатические и консульские представительства СССР в качестве представительств Российской Федерации.

Передача части территории. Конвенция восприняла существовавшую обычную норму: в таких ситуациях договоры предшественника утрачивают, а договоры преемника приобретают силу на данной территории. Иными словами, действует принцип подвижности договорных границ. Очевидно, что не возникает и вопроса о правопреемстве.

Правопреемство в отношении государственной собственности. Названная выше Венская конвенция 1983 г. касается только государственной собственности и не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц и иных субъектов.

По общему правилу переход государственной собственности осуществляется без компенсации, если стороны не условились об ином. Переход собственности влечет прекращение прав на нее предшественника и возникновение прав преемника.

По аналогии с Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров данная Конвенция разграничивает случаи возникновения нового независимого государства, объединения и разъединения государств, передачи части тер-ритории. Вместе с тем она исходит из общего правила: во всех названных случаях возникает правопреемство, т. е. осуществ-ляется переход собственности от предшественника к преемни-ку (с некоторыми особенностями).

Возникновение нового независимого государства. В таких случаях недвижимая государственная собственность (в том числе за пределами государства) переходит к преемнику, если она стала собственностью предшественника в период колониальной зависимости данной территории. Движимая же собственность переходит в том случае, если она имела отношение к данной территории. Соглашением между сторонами могут быть предусмотрены и иные правила, не противоречащие принципу неотъемлемого суверенитета народа над его богатствами и природными ресурсами.

Объединение государств. Для этих случаев Конвенция предусматривает наиболее простое правило: их собственность переходит к объединенному государству.

Передача части территории одного государства другому. Данный вопрос регулируется соглашением сторон. При его отсутствии конвенция предусматривает, что недвижимая и имеющая отношение к территории движимая собственность переходят к преемнику.

Разделение государства. При этом возникает сложная ситуация, поскольку должна быть определена судьба собственности не только в стране, но и за рубежом. Предпочтительным решением в этом случае также является соглашение между сторонами. В ином случае недвижимая собственность переходит к преемнику, на территории которого находится, а находящаяся за рубежом — к преемникам в справедливых долях; движимая собственность, связанная с деятельностью в отношении наследуемой территории, — к соответствующему преемнику, иная движимая — ко всем преемникам в справедливых долях.

Неоднозначно решалась проблема разделения собственности СССР. В отношении объектов внутри страны государствами СНГ заключались двусторонние соглашения о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности. Для решения вопроса о разделении собственности вне пределов СССР 30 декабря 1991 г. было подписано Соглашение государств СНГ, по которому «каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю». В Соглашении от 6 июля 1992 г. были определены условия раздела и перехода собственности к государствам СНГ (в процентах для каждого участника)

8 февраля 1993 г. Президент РФ издал Указ «О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом», в котором вновь применялась концепция континуитета («продол- жательства») и было определено, что Российская Федерация как государство — продолжатель СССР принимает на себя все его права и обязательства в отношении недвижимой и движи-мой собственности за рубежом. Указ вызвал неоднозначную, в том числе негативную, реакцию некоторых участников СНГ, с которыми впоследствии были заключены двусторонние согла-шения об урегулировании вопросов правопреемства в отноше-нии внешнего государственного долга и активов бывшего СССР (подробнее см. ниже).

Правопреемство в отношении государственных архивов. Конвенция 1983 г. устанавливает общее правило: во всех регулируемых ею случаях наступает правопреемство. Вместе с тем вопрос о государственных архивах выделен в специальную часть конвенции ввиду его специфики: архивы представляют жизненно важный интерес и для предшественника, и для преемника.

В случае образования нового независимого государства к преемнику переходит часть архивов, необходимая для нормального управления территорией, а также ставшая в период зависи-мости собственностью предшественника.

При объединении государств архивы переходят к преемнику. Когда государство разделяется, часть архивов, которая должна находиться на территории преемника для нормального управления, переходит к нему, если не условлено иное.

Страны СНГ приняли в 1992 г. Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР, по которому они признают целостность и неделимость архивов Российской империи и СССР, находящихся вне их террито-рий, и не претендуют на них. Хранящиеся же на их территори-ях фонды, в том числе общесоюзного значения, переходят под их юрисдикцию.

Правопреемство в отношении государственных долгов. Это

один из наиболее сложных и острых вопросов правопреемства.

Конвенция определяет, что государственные долги — это не все финансовые обязательства государства, а лишь те, которые взяты в отношении государств, международных организаций и иных субъектов международного права в соответствии с меж-дународным правом. Следовательно, сюда не входят долги пе-ред физическими и юридическими лицами, что, однако, не устраняет в целом проблему.

В случае возникновения нового независимого государства никакой долг предшественника не переходит к нему, если соглашением не установлено иное. Причем соглашение не должно наносить ущерб суверенитету народа.

Для всех иных случаев Конвенция определяет общее правило: долг предшественника переходит к преемникам в справедливых долях с учетом имущества, прав и интересов, передаваемых им в связи с данным долгом.

Бывшими союзными республиками СССР заключен ряд соглашений о решении проблемы его государственного долга. Первым был многосторонний Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов СССР от 4 декабря 1991 г., по которому они приняли на себя обязательства участвовать в согласованных долях в погашении долга. 13 марта 1992 г. принято Соглашение о дополнении к Договору.

Впоследствии обязательства пришлось корректировать в двусторонних соглашениях (с Узбекистаном, Украиной, Азербайджаном, Арменией, Грузией, Казахстаном, Молдовой, Таджикистаном), суть которых сводилась к тому, что Россия приняла на себя обязательства бывших республик по выплате их доли в долге СССР, а последние для компенсации части закрепленного за ними долга передали России свои доли в активах бывшего СССР.

В ито1е Российская Федерация выступает как единый правопреемник по долгам, активам и кредитам бывшего СССР в соглашениях с другими странами, например о реструктуризации или урегулировании задолженности по кредитам СССР другим странам (с Сирией 2005 г., Афганистаном 2007 г. и др.), об урегулировании задолженности СССР перед другими стра-нами (с КНР 2005 г., перед бывшей СФРЮ — со Словенией, с Черногорией, с Сербией 2007 г. и др.), об урегулировании вза-имной задолженности или взаимных финансовых требований (с Венгрией 1994 и 2003 гг )

О правопреемстве в отношении членства в международных организациях. По данному вопросу конвенции нет, поэтому он решается прежде всего уставом каждой организации. Но часто решение диктуется и политическими соображениями, т. е. уходит в плоскость не права, а политики.

Что касается ООН, то каждое новое государство, как правило, должно обратиться с просьбой о принятии в ее члены, хотя нередко применяются и особые подходы. Так, объединение в 1958 г. Египта и Сирии в Объединенную Арабскую Республику повлекло не процедуру приема в ООН, а фактическое изменение в членском составе. Так же произошло после разъединения Объединенной Арабской Республики в 1961 г. С другой стороны, после распада СФРЮ оставшаяся часть Югославии (Сербия и Черногория) обратилась в 1992 г. с заявлением о праве занять место Югославии в ООН. Ей было отказано со ссылкой, что такая практика не является общепринятой.

Иначе был решен вопрос после распада СССР. Совет глав государств СНГ принял 21 декабря 1991 г решение о том, чтобы Российская Федерация «продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях». 24 декабря Президент РФ уведомил об этом Генерального секретаря ООН. Послание было воспринято как констатация факта, который не требует формального одобрения со стороны ООН Такой подход был принят постоянными членами СБ, другими членами ООН и международными организациями.

<< | >>
Источник: Отв. ред. В. П Кузнецов, Б Р.Тузмухамедов. Международное право (3-е издание, переработанное). 2010

Еще по теме § 3. Правопреемство государств:

  1. Правопреемство государств
  2. § 6. Правопреемство государств
  3. Правопреемство государств
  4. ГЛАВА 6 Международно--правовое признание и правопреемство государств
  5. § 4. Процессуальное правопреемство
  6. Вопрос 15. Гражданское процессуальное правопреемство
  7. Статья 48. Процессуальное правопреемство
  8. Статья 48. Процессуальное правопреемство
  9. § 1. Роль главы государства в управлении государством
  10. Глава 8ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ
  11. СУЩЕСТВЕННЫЙ УЩЕРБ ОТ ИМПОРТА ТОВАРА, СУБСИДИРУЕМОГО ИНОСТРАННЫМ ГОСУДАРСТВОМ (СОЮЗОМ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ)
  12. Миф 9 Для борьбы с кризисом государству надо скупать акции на открытом рынке — это выгодно для государства и поддержит участников фондового рынка
  13. Глава 13ДРУГИЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ И ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА НА МЕСТАХ