<<
>>

Правопреемство государств

Правопреемство государств означает смену одного государства другим в несении международной ответственности за международные отношения какой-либо территории.

В осуществлении правопреемства различают две стороны: «государство-предшественник» — государство, которое было сменено другим государством и имело права и обязанности в отношении территории до момента правопреемства; и «государство-преемник» — государство, которое сменило другое государство в несении международной ответственности.

На договорной основе определяется «момент правопреемства государств» — дата смены государством-преемником государства- предшественника в несении ответственности за международные отношения применительно к территории, являющейся объектом правопреемства государств.

Правопреемство кодифицировано в международном праве: Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., которая вступила в силу в 1996 г., Венская конвенция о правопреемстве в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г., которая не вступила в силу, но ее положения применяются в качестве международных обычных норм. Данные конвенции основаны на принципах свободного согласия, добросовестности и pacta sunt servanda.

Правопреемство возникает в отношении международных договоров, государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов. В случае правопреемства решаются правовые вопросы государственной территории, государственных границ, членства в международных организациях и принимаются соответствующие решения или заключаются специальные международные договоры.

В последнее время в связи с правопреемством государств актуальным становится вопрос о гражданстве.

После распада СССР вопрос гражданства в Эстонской Республике был решен путем введения в 1992 г. в действие Закона о гражданстве 1938 г. В результате лица, которые в 1991 г. являлись постоянными жителями и гражданами Эстонии, но не являлись на 16 июня 1940 г. гражданами довоенной Эстонии или их потомками, стали «негражданами», юридическое основание для пребывания которых на территории Эстонии определил другой закон — Закон об иностранцах 1993 г. Негативным последствием такого подхода являлось то, что значительная часть населения Эстонии (в настоящее время около 20%) оказалась вовсе без какого-либо гражданства. Аналогичная политика проводится и в Латвии.

Термин «неграждане» употребляется в международно-правовых актах. В частности, он получил свое отражение в п. 2 ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. Комитет по ликвидации расовой дискриминации, комментируя эти положения Конвенции в своем Общем замечании (№ XI, 1993 г.) подтвердил, что понятие «негражданин» равнозначно понятию «иностранец». Однако «иностранец» — это чаще всего лицо, имеющее гражданство одного государства, но находящееся в данное время на территории другого государства. В связи с этим с точки зрения международного права лица, которые в 1991— 1993 гг. в Эстонии и в Латвии получили статус «неграждане», являются по законодательству этих стран, но не по международному праву лицами без гражданства.

Вопрос о гражданстве, связанный с коллизией законодательств, порождающей безгражданство, оказался среди других 13 приоритетных вопросов повестки дня Комиссии международного права ООН, утвержденной на первой ее сессии в 1949 г. для кодификации. В 1993 г. Комиссия включила в свою повестку дня тему «Правопреемство государств и его последствия для гражданства физических лиц и государственной принадлежности юридических лиц» и в 1999 г.

представила ГА ООН Проекты статей «О гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств» (26 статей). Первая часть этого документа посвящена конкретным категориям правопреемства, вторая — содержит положения о предоставлении и утрате гражданства, а также о праве оптации. Данная часть документа состоит из четырех разделов, посвященных конкретным видам правопреемства государств: передача части территории; объединение государств; распад государства и отделение части территории.

Рассматриваемый документ содержит следующие принципы регулирования вопросов гражданства в связи с правопреемством: право каждого человека на гражданство; предотвращение безгражданства; уважение воли лиц, затрагиваемых правопреемством государств, в отношении решения вопросов их гражданства; принципы единства семьи; недопущение дискриминации по любому признаку при сохранении или приобретении гражданства; запрещение произвольных решений по вопросам гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. также содержит положения, касающиеся приобретения и утраты гражданства в случаях правопреемства государств. Она устанавливает, что при принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государство-участник учитывает, в частности: наличие подлинной и эффективной связи соответствующего лица сданным государством; место постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств; волю соответствующего лица; территориальное происхождение соответствующего лица.

В тех случаях, когда условием приобретения гражданства является утрата гражданства иностранного государства, применяются другие положения Конвенции, касающиеся сохранения прежнего гражданства. В Европейской конвенции о гражданстве закреплен принцип, касающийся неграждан, согласно которому граждане государства-предшественника, постоянно проживающие на тер-ритории, суверенитет над которой переходит к государству-пра- вопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют право остаться в этом государстве. Такие лица пользуются одинаковым режимом с гражданами государства-правопреемника в отношении социальных и экономических прав. В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник может не принимать упомянутых лиц на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти.

Венецианская комиссия (Европейская Комиссия за демократию через право), созданная в системе Совета Европы, разработала Декларацию о последствиях правопреемства государств для гражданства физических лиц.

В 2006 г. Совет министров Совета Европы одобрил Конвенцию об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств. Конвенция касается всех лиц, которые на момент правопреемства государства имели гражданство государства-предшественника и в результате правопреемства государства стали или становятся лицами без гражданства. Конвенция закрепляет право любого человека на гражданство и обязательство государств-участ- ников Конвенции предпринять все необходимые меры в целях предотвращения случаев безгражданства при правопреемстве и предоставления всем затронутым лицам гражданства без каких-либо дискриминаций. Конвенция сопровождена постатейными комментариями для правильного применения государствами-участ- никами положений Конвенции (CETS, № 200).

Многие аспекты правопреемства по-прежнему регулируются нормами международных обычаев, соглашениями заинтересованных государств.

21 декабря 1991 г. в г. Алма-Ате было принято Решение Совета глав государств СНГ о поддержке России государствами Содружества в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности ООН и других международных организациях. При этом было заверено, что Республика Беларусь, Украина (как первоначальные члены ООН), а также РСФСР окажут другим государствам СНГ поддержку в решении вопросов их полноправного членства в ООН и других международных организациях.

В рассматриваемой сфере немалую роль играют международная практика и решения международных органов.

При решении вопросов, возникающих в случае правопреемства, следует руководствоваться положениями Венских конвенций 1978 г. и 1983 г., согласно которым вопросы правопреемства могут решаться по соглашению между заинтересованными государствами, а положения самих Конвенций применяются только в случае отсутствия такого соглашения; не предусмотренные в Конвенциях вопросы правопреемства по-прежнему регулируются нормами общего международного права.

В Конвенциях подчеркнуто то, что сформулированные в них правила применяются только к правопреемству, которое осуществляется в соответствии с принципами Устава ООН. В рассматриваемых Конвенциях содержатся положения о порядке урегулирования споров по вопросам правопреемства (консультации и переговоры, примирительная процедура, судебное разрешение и арбитражное разрешение по взаимному соглашению).

В Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров определены сферы применения Конвенции, а также случай, не входящий в ее сферу. В частности, согласно ст. 11 Конвенции правопреемство государств не затрагивает границ, установленных договором, и обязательств и прав, относящихся к режиму границы.

Вопросы правопреемства в отношении договоров решаются в зависимости от того, что является основанием для правопреемства: объединение государств, разделение государства, отделение от государства части его территории (часть II Конвенции посвящена правопреемству в отношении части ее территории. Часть IV Конвенции обозначена как «объединение и отделение государств». Часть III Конвенции посвящена проблемам новых независимых государств). Например, в части III Конвенции закреплено общее правило о том, что новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств.

Регулируя правопреемство в отношении договоров во всех указанных случаях, Венская конвенция 1978 г. устанавливает, что такое правопреемство не может иметь место, когда из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-участника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменяло бы условия его действия. Именно на этих и других соответствующих положениях Венской конвенции о праве международных договоров основывалась Россия, приостановив свое участие в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г., после того как западные партнеры по Договору не ратифицировали Договор 1999 г. об адаптации Договора 1990 г., учитывающий коренные изменения обстоятельств после распада СССР, прекращения действий Варшавского договора 1955 г. и неоправданного расширения НАТО.

6 июля 1992 г. в Москве государства — участники СНГ приняли Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего СССР, в котором вопрос об их участии в многосторонних международных договорах СССР был оставлен для решения каждым государством — участником СНГ самостоятельно, в зависимости от специфики каждого конкретного случая, характера и содержания того или иного договора. В Меморандуме отмечено, что поскольку ряд двусторонних международных договоров бывшего СССР затрагивает интересы двух или более (но не всех) государств — участников СНГ, эти договоры требуют принятия решения или действий со стороны только тех государств — участников Содружества, к которым они применимы. Далее в Меморандуме отмечено, что в двусторонних договорах (таких, как договоры о границах и их режиме) могут участвовать лишь те государства — участники СНГ, которые имеют сопредельную границу со странами, не являющимися участниками Содружества.

При возникновении каких-либо вопросов, связанных с правопреемством в отношении договоров СССР, было решено проводить консультации между заинтересованными государствами.

Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. применяется к последствиям правопреемства государств в отношении собственности государства-предшественника. Под такой собственностью прежде всего понимаются имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству.

Переход собственности государства-предшественника влечет за собой прекращение прав этого государства и возникновение прав государства-преемника на собственность, которая переходит к государству-преемнику. Переход собственности государства-предшественника к государству-преемнику обычно происходит без компенсации. Государство-предшественник принимает все меры по предотвращению ущерба или уничтожения собственности, которая переходит к государству-преемнику.

В разделе 2 Конвенции содержатся положения, относящиеся к определенным категориям правопреемства государств. Например, в случае, когда государство разделяется и прекращает свое существование и части территории государства-предшественника

образуют два или несколько государств-преемников и если соответствующие государства-преемники не условились иначе, недвижимая собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику, на территории которого она находится; недвижимая собственность государства-предшественника, нахо-дящаяся за пределами его территории, переходит к государствам- преемникам в справедливых долях; движимая собственность госу-дарства-предшественника, связанная с деятельностью государства- предшественника в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства государств, переходит к соответствующему госу-дарству-преемнику; движимая собственность государства-пред-шественника иная, чем собственность, указанная выше, переходит к государствам-преемникам в справедливых долях.

Перечисленные положения не наносят ущерба какому-либо вопросу о справедливой компенсации между государствами-пре- емниками, которые могут возникнуть в результате правопреемства государств.

Часть III Конвенции содержит статьи, применяемые к последствиям правопреемства государств в отношении государственных архивов государства-предшественника, под которыми понимается совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных государством-предшественником в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства государств принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву и хранились им непосредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей.

В Конвенции оговорено, что правопреемство государств как таковое не затрагивает государственных архивов, которые в момент правопреемства государств находятся на территории государства- предшественника и которые в указанный момент принадлежат согласно внутреннему праву государства-предшественника третьему государству.

В рассматриваемом разделе Конвенции также содержатся положения, относящиеся к определенным категориям правопреемства государств. В частности, когда государство разделяется и прекращает свое существование и части территории государства-предшественника образуют два или несколько государств-преемников и если соответствующие государства-преемники не условились иначе, часть государственных архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории данного государства-преемника в целях нормального управления его территорией, переходит к этому государству-преемнику; часть государственных архивов государства-предшественника иная, чем указанная выше и имеющая непосредственное отношение к территории данного государ-ства-преемника, переходит к этому государству-преемнику.

Каждое государство-преемник предоставляет любому другому государству-преемнику по просьбе этого государства и за его счет или на основе обмена надлежащее воспроизведение своей части государственных архивов государства-предшественника, связанных с интересами территории этого другого государства-преемника.

Положения части IV Конвенции применяются к последствиям правопреемства государств в отношении государственных долгов. Согласно Конвенции «государственный долг» означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом.

Переход государственных долгов влечет за собой прекращение обязательств государства-предшественника и возникновение обязательств государства-преемника в отношении государственных долгов, которые переходят к государству-преемнику.

Правопреемство государств как таковое не затрагивает прав и обязательств кредиторов. В Конвенции также предусмотрены положения для разных случаев. В частности, когда часть территории государства передается этим государством другому государству, переход государственного долга государства-предшественника к государству-преемнику регулируется соглашением между ними.

В случае отсутствия такого соглашения государственный долг государства-предшественника переходит к государству-преемнику в справедливой доле с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом.

Когда государство разделяется и прекращает свое существование и части территории государства-предшественника образуют два или несколько государств-преемников и если государства-преемники не условились иначе, государственный долг государства- предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях с учетом, в частности, имущества, прав и интере сов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом.

Еще до распада СССР, а именно 28 октября 1991 г., между Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, СССР в целом и Группой-7 был подписан Меморандум о взаимопонимании относительно внешнего долга иностранным кредиторам СССР и его правопреемства. Далее 4 декабря 1991 г. последовало заключение Договора о правопреемстве в отношении государственного долга и активов Союза ССР. Однако в январе 1992 г. Россия взяла на себя общую ответственность за весь внешний долг СССР. Только после этого стало возможной отсрочка выплаты процентов по долгу. Взамен между Россией и другими правопреемниками СССР были заключены двусторонние соглашения, предусматривающие обмен доли внешнего государственного долга на долю в зарубежной собственности СССР, причитающуюся каждым правопреемникам на основе Соглашения о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом от 6 июля 1992 г. При распределении этой собственности был использован единый агрегированный показатель с учетом произведенного национального дохода, экспорта, импорта и численности населения в 1980—1990 гг. Процесс правопреемства в связи с распадом СССР имел особенности, которые четко выражались в двух обстоятельствах: в отношении многосторонних договоров СССР правопреемство России выразилось в континуитете, т.е. в продолжении Россией осуществления предусмотренных в международных договорах прав и обязательств СССР (например, членство в ООН и других международных организациях). Другое обстоятельство — это то, что впервые в истории человечества распалась ядерная держава и возникла реальная угроза Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г. На основе Соглашения о совместных мерах в отношении ядерного оружия 1991 г. Республика Беларусь, Республика Казахстан и Украина отказались от ядерного оружия и все арсеналы, расположенные на их территориях в бытность СССР, были переданы России.

1.

<< | >>
Источник: Под ред.Вылегжанин А. Н., Колосов Ю. М., Малеев Ю. Н., Колодкин Р. А.. Международное право (Учебник). 2009 {original}

Еще по теме Правопреемство государств:

  1. § 6. Правопреемство государств
  2. Правопреемство государств
  3. § 3. Правопреемство государств
  4. ГЛАВА 6 Международно--правовое признание и правопреемство государств
  5. § 4. Процессуальное правопреемство
  6. Вопрос 15. Гражданское процессуальное правопреемство
  7. Статья 48. Процессуальное правопреемство
  8. Статья 48. Процессуальное правопреемство
  9. § 1. Роль главы государства в управлении государством
  10. Глава 8ГЛАВА ГОСУДАРСТВА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВОМ
  11. СУЩЕСТВЕННЫЙ УЩЕРБ ОТ ИМПОРТА ТОВАРА, СУБСИДИРУЕМОГО ИНОСТРАННЫМ ГОСУДАРСТВОМ (СОЮЗОМ ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ)