Международно-правовой режим морских природных ресурсов

Термин «природные ресурсы» употребляется в многочисленных источниках международного и национального права. В юридической литературе подчеркивается, что такие ресурсы — это часть природы, а не нечто, созданное человеком; что не всякий компонент природы является природным ресурсом, а лишь тот, который общественно востребован; что эти критерии надо применять гибко.

По смыслу Конвенции 1982 г.

морскими называются такие природные ресурсы, которые залегают (минеральные) или обитают (биологические) в Мировом океане: в его водной толще, на поверхности морского дна или в его недрах.

В Конвенции 1982 г. используются и давно известные международному праву термины (например, «природные ресурсы», «морские млекопитающие»), и ранее неизвестные универсальным международным Договорам («анадромные виды», «катадромные»); те, правовое значение которых определено Комиссией международного права еще в 1950-х гг. («сидячие виды»), и те, юридический смысл которых обозначен после принятия Конвенции 1982 г. либо его еще предстоит уточнять («запасы, встречающиеся как в исклю-чительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней»; «ассоциированные виды»). Нередко конвенционное и естественно-научное значение многих из таких терминов не совпадают, подобно тому как геологическое значение термина «континентальный шельф» отличается от меж-дународно-правового. Понятие «морские ресурсы» («морские природные ресурсы») по смыслу Конвенции 1982 г. объединяет в себе понятия «морские живые ресурсы» и «неживые ресурсы».

Конвенционный термин «живые ресурсы» признан четвертой сессией III Конференции ООН по морскому праву: тогда этот термин в новой редакции пересмотренного сводного текста для переговоров заменил термин «возобновимые ресурсы». Равным образом на этом этапе переговорного процесса термин «невозобновимые ресурсы» был заменен термином «неживые ресурсы». В Конвенции 1982 г. не повторено широкое определение морских живых ресурсов, которое дано для иной цели — экосистемного управления морскими биоресурсами — согласно Конвенции о сохране- нии морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.: «морские живые ресурсы означают популяции плавниковых рыб, моллюсков, ракообразных и всех других видов живых организмов, обитающих в конвенционном районе» (п. 2 ст. 1 Конвенции 1980 г.). Согласно Конвенции 1982 г. меры сохранения морских живых ресурсов и управления ими преследуют общую цель: чтобы их состояние не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации (п. 2 ст. 61; п. 1 ст. 119). Если морские организмы не эксплуатируются, не возникает и обязательства осуществлять дорогостоящие меры их сохранения (например, собирать научную информацию об объеме биомассы более 20 тыс. видов рыб при том, что человеком используется сегодня порядка 2 тыс. видов). По смыслу Конвенции 1982 г. морские живые ресурсы — это те организмы Мирового океана, которые на период применения Конвенции уже востребованы человеком. Но предусмотренное Конвенцией 1982 г. понятие «живые ресурсы» не является статичным, оно охватывает все новые и новые виды морской фауны и флоры по мере их вовлечения в хозяйственный оборот для целей пищевых, рекреационных, медицинских или иных. Далее в Конвенции 1982 г. четко проводится отграничение термина «морские живые ресурсы» от термина «улов». Морские живые ресурсы по смыслу Конвенции — это не то, что изъято из морской среды и находится, к примеру, на борту рыболовного судна (это по Конвенции «улов»); морские живые ресурсы — это то, что обитает в естественной морской среде.

Применяемые в Конвенции термины «сохранение» и «управление» используются применительно к природным ресурсам, живым и неживым, а конвенционный термин «защита» — применительно к морской среде. В Конвенции 1982 г. термин «охрана» применен в ст. 146 и 155, когда речь идет об охране человеческой жизни.

Термины «минеральные ресурсы» и «полезные ископаемые» в отличие от их несовпадающего международно-правового значения используются в Законе РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» как взаимозаменяющие. Между тем Конвенцией 1982 г. четко отгра-ничено юридическое значение термина «минеральные ресурсы» от значения термина «полезные ископаемые». Первым термином обозначены всякие неживые природные ресурсы в месте их зале-гания. Как сказано в Конвенции 1982 г., «ресурсы» означают «все твердые, жидкие или газообразные минеральные ресурсы, включая полиметаллические конкреции, in situ в Районе на морском дне

или в его недрах» (п. «а» ст. 133; т БПи — означает по латыни «на своем месте»). Вторым термином обозначены в Конвенции 1982 г. те минеральные ресурсы, которые «извлечены из Района», — п. «Ь» ст. 133. Переход минерального ресурса в новое юридическое качество — «полезного ископаемого» — имеет последствия практического порядка. Так, согласно Конвенции «права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству. Эти ресурсы не подлежат отчуждению» (п. 2 ст. 137). В отличие от минеральных ресурсов «полезные ископаемые, добываемые в Районе, могут быть отчуждены» (п. 2 ст. 137). В Соглашении 1994 г. об осуществлении части XI Конвенции по морскому праву 1982 г. (о минеральных ресурсах Международного района морского дна) также последовательно проводится разграничение между указанными терминами. В Соглашении 1994 г. есть положения и об «управлении ресурсами Района» (Международного района морского дна за пределами действия национальной юрисдикции), об «освоении ресурсов Района»; и о «добыче полезных ископаемых», о «добываемых полезных ископаемых», о «производителях полезных ископаемых» и т.д. В тексте резо-люции II, принятой III Конференцией ООН по морскому праву, предусмотрено: «полиметаллические конкреции означают один из видов ресурсов Района, представляющий любую залежь или скопление конкреций, содержащих марганец, никель, кобальт и медь, на морском дне глубоководных районов или непосредственно под его поверхностью» (п. 1с1 резолюции II).

В Конвенции 1982 г. и в других материалах III Конференции ООН по морскому праву акцент сделан не на минеральные ресурсы в экономически широком смысле, а на «полиметаллические конкреции» (п. 6, 7 ст. 151; Приложение III к Конвенции; резолюция II Конференции ООН по морскому праву и др.). Предусмотрены некоторые правила, направленные на поддержание стабильности рынков тех «товаров, которые производятся из полезных ископаемых, добываемых в Районе», в частности никеля (п. 2—6 ст. 151 Конвенции), а также меди, кобальта и марганца (п. 7 ст. 151; Приложения III и IV к Конвенции и др.). В статьях о морских районах, находящихся под юрисдикцией прибрежного государства, предпочтение отдано термину «природные неживые ресурсы» (ст. 56, 77, 82 и др.). В конвенционных положениях о Районе используется в боль-шинстве статей термин «ресурсы Района», которые определены как «минеральные ресурсы» (ст. 133), и лишь в ст. 145 сказано о защите

нии морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.: «морские живые ресурсы означают популяции плавниковых рыб, моллюсков, ракообразных и всех других видов живых организмов, обитающих в конвенционном районе» (п. 2 ст. 1 Конвенции 1980 г.). Согласно Конвенции 1982 г. меры сохранения морских живых ресурсов и управления ими преследуют общую цель: чтобы их состояние не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации (п. 2 ст. 61; п. 1 ст. 119). Если морские организмы не эксплуатируются, не возникает И обязательства осуществлять дорогостоящие меры их сохранения (например, собирать научную информацию об объеме биомассы более 20 тыс. видов рыб при том, что человеком используется сегодня порядка 2 тыс. видов). По смыслу Конвенции 1982 г. морские живые ресурсы — это те организмы Мирового океана, которые на период применения Конвенции уже востребованы человеком. Но предусмотренное Конвенцией 1982 г. понятие «живые ресурсы» не является статичным, оно охватывает все новые и новые виды морской фауны и флоры по мере их вовлечения в хозяйственный оборот для целей пищевых, рекреационных, медицинских или иных. Далее в Конвенции 1982 г. четко проводится отграничение термина «морские живые ресурсы» от термина «улов». Морские живые ресурсы по смыслу Конвенции — это не то, что изъято из морской среды и находится, к примеру, на борту рыболовного судна (это по Конвенции «улов»); морские живые ресурсы — это то, что обитает в естественной морской среде.

Применяемые в Конвенции термины «сохранение» и «управление» используются применительно к природным ресурсам, живым и неживым, а конвенционный термин «защита» — применительно к морской среде. В Конвенции 1982 г. термин «охрана» применен в ст. 146 и 155, когда речь идет об охране человеческой жизни.

Термины «минеральные ресурсы» и «полезные ископаемые» в отличие от их несовпадающего международно-правового значения используются в Законе РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» как взаимозаменяющие. Между тем Конвенцией 1982 г. четко отгра-ничено юридическое значение термина «минеральные ресурсы» от значения термина «полезные ископаемые». Первым термином обозначены всякие неживые природные ресурсы в месте их зале-гания. Как сказано в Конвенции 1982 г., «ресурсы» означают «все твердые, жидкие или газообразные минеральные ресурсы, включая полиметаллические конкреции, in situ в Районе на морском дне или в его недрах» (п. «а» ст. 133; in situ — означает по латыни «на своем месте»). Вторым термином обозначены в Конвенции 1982 г. те минеральные ресурсы, которые «извлечены из Района», — п. «Ь» ст. 133. Переход минерального ресурса в новое юридическое качество — «полезного ископаемого» — имеет последствия практического порядка. Так, согласно Конвенции «права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству. Эти ресурсы не подлежат отчуждению» (п. 2 ст. 137). В отличие от минеральных ресурсов «полезные ископаемые, добываемые в Районе, могут быть отчуждены» (п. 2 ст. 137). В Соглашении 1994 г. об осуществлении части XI Конвенции по морскому праву 1982 г. (о минеральных ресурсах Международного района морского дна) также последовательно проводится разграничение между указанными терминами. В Соглашении 1994 г. есть положения и об «управлении ресурсами Района» (Международного района морского дна за пределами действия национальной юрисдикции), об «освоении ресурсов Района»; и о «добыче полезных ископаемых», о «добываемых полезных ископаемых», о «производителях полезных ископаемых» и т.д. В тексте резо-люции II, принятой III Конференцией ООН по морскому праву, предусмотрено: «полиметаллические конкреции означают один из видов ресурсов Района, представляющий любую залежь или скопление конкреций, содержащих марганец, никель, кобальт и медь, на морском дне глубоководных районов или непосредственно под его поверхностью» (п. Id резолюции II).

В Конвенции 1982 г. и в других материалах III Конференции ООН по морскому праву акцент сделан не на минеральные ресурсы в экономически широком смысле, а на «полиметаллические конкреции» (п. 6, 7 ст. 151; Приложение III к Конвенции; резолюция II Конференции ООН по морскому праву и др.). Предусмотрены некоторые правила, направленные на поддержание стабильности рынков тех «товаров, которые производятся из полезных ископаемых, добываемых в Районе», в частности никеля (п. 2—6 ст. 151 Конвенции), а также меди, кобальта и марганца (п. 7 ст. 151; Приложения III и IV к Конвенции и др.). В статьях о морских районах, находящихся под юрисдикцией прибрежного государства, предпочтение отдано термину «природные неживые ресурсы» (ст. 56, 77, 82 и др.). В конвенционных положениях о Районе используется в боль-шинстве статей термин «ресурсы Района», которые определены как «минеральные ресурсы» (ст. 133), и лишь в ст. 145 сказано о защите

и сохранении «природных ресурсов» Района, под которыми подразумеваются и живые, и неживые природные ресурсы.

В научной литературе обращено внимание на трудности юридической квалификации в качестве морских минеральных ресурсов биогенетических материалов, создаваемых живыми организмами. Наиболее известные из таких минеральных ресурсов — коралловые сооружения, в том числе рифы (известковые гряды, формируемые в основном из скелетов колониальных кораллов). Упрощением было бы констатировать здесь факт перехода одного юридического понятия («морские живые ресурсы») в иное («минеральные ресурсы»). Фактически коралловые рифы — это скопление живых и неживых природных ресурсов моря. Горное бюро США причисляет кораллы к минеральным морским ресурсам, однако в других странах режим кораллов определяется в рамках режима морских живых ресурсов.

Всякие неживые природные ресурсы, в том числе и находящиеся в данное время в морских районах под суверенитетом прибрежного государства или под его юрисдикцией, — это объекты не только национальных правоотношений, но и международных. Международно-правовой режим минеральных ресурсов в морских районах под суверенитетом и юрисдикцией прибрежных государств в насто-ящее время представлен на универсальном уровне положениями Конвенции 1982 г., предусмотренными в частях II («Территори-альное море и прилежащая зона»), III («Проливы, используемые для международного судоходства»), IV («Государства-архипелаги»), V («Исключительная экономическая зона»), VI («Континентальный шельф»). Поскольку внутренние морские воды, территориальное море, а также морское дно под этими пространствами и недра дна составляют часть государственной территории прибрежного государства, оно суверенно устанавливает режим сохранения и использования природных ресурсов в этих морских районах, в том числе и минеральных ресурсов.

Комиссия международного права в комментарии к ст. 2 текста статей по морскому праву подтвердила, что права прибрежного государства на свое территориальное море не отличаются по своей природе от тех прав, «которые осуществляются этим государством над другими частями своей территории». Суверенитет над государственной территорией означает и право государства- суверена на природные ресурсы. Это подтверждено рядом резо-

люций ГА ООН, в том числе резолюцией «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» № 1803 (XVII) от 14 декабря 1962 г. Право на природные ресурсы «присуще концепции сувере-нитета», отмечают авторы пятитомного Комментария к Конвен-ции 1982 г.

В настоящее время следует считать общепризнанным: если государство — носитель суверенитета вообще не использует естественные ресурсы в морских районах, находящихся под его суверенитетом, никакое иное государство, тем не менее, не может осуществлять в них разработку или разведку природных ресурсов без определенно выраженного на то согласия государства-суверена. Никакое иное государство не вправе без такого согласия проводить в указанных районах даже научные исследования, в том числе и природных ресурсов (ст. 245 Конвенции 1982 г.). При этом не исключаются обязательства о сотрудничестве государств в области сохранения природных ресурсов и управления ими в морских районах, составляющих часть их государственной территории. Такие обязательства предусмотрены, например, нормами международных договоров об управлении минеральными ресурсами в конкретных морских районах, когда такие ресурсы расположены по обе стороны границы между территориальными морями граничащих государств, а также договорными нормами об экосис- темном управлении. Еще большее значение это имеет, когда речь идет об управлении природными ресурсами более обширных морских районов — исключительной экономической зоны и конти-нентального шельфа.

Конвенцией 1982 г. предусмотрено наличие у прибрежного государства в его исключительной экономической зоне суверенных прав в целях разведки, разработки, сохранения природных ресурсов, в том числе минеральных ресурсов, и управления ими. Некоторые государства, установившие не исключительную экономическую зону, а рыболовную зону, тем не менее национальным законом регулируют отношения, связанные с сохранением и использованием не только рыбных, но всяких природных ресур-сов, в том числе и минеральных. Поскольку юридическое содержа-ние подобного закона о рыболовной зоне не выходит за пределы конвенционных прав прибрежного государства в исключительной экономической зоне, постольку такой закон следует квали-фицировать как соответствующий международному праву. Вместе

с тем прибрежное государство не обязано устанавливать исключительную зону, экономическую или рыболовную. Это — не обязанность, а право.

МЕЖДУНАРОДНАЯ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Международный Суд ООН в решении по делу о континентальном шельфе (1985 г., Ливия против Мальты) отметил: «Хотя может быть континентальный шельф там, где нет исключительной экономической зоны, не может быть исключительной экономической зоны без корреспондирующего континентального шельфа».

Предоставляемые Конвенцией 1982 г. прибрежному государству суверенные права в области сохранения и использования природных ресурсов исключительной экономической зоны определены весьма широко. Современной тенденцией является практика комплексного применения прибрежным государством конвенционных положений о природных ресурсах для целей единообразного управления такими ресурсами — в районах под его суверенитетом (во внутренних водах, территориальном море и т.д.) и в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе. Конвенцией 1982 г. предусмотрены права и обязанности других по отношению к прибрежному государств в исключительной экономической зоне; эти права и обязанности соответствуют порядку реализации свобод открытого моря, в том числе свободы прокладки подводных кабелей и трубопроводов (п. 1 ст. 58), что имеет ключевое значение, например, для морской разработки ресурсов нефти и газа. При реализации указанных прав и выполнении обязанностей должным образом учитываются права прибрежного государства, соблюдаются его законы и правила, принятые в соответствии с международным правом (п. 3 ст. 58). Природные неживые ресурсы в пределах исключительной экономической зоны — это прежде всего минеральные ресурсы, которые растворены в самой водной толще исключительной экономической зоны. Из морской воды уже извлекаются поваренная соль, бром, магний, хотя подобное использование минеральных ресурсов водной толщи Мирового океана носит локальный характер.

Конвенция 1982 г. предусматривает права прибрежного государства в отношении природных ресурсов не только в водной толще, но и «на морском дне и в его недрах» в 200-мильных пределах этой зоны (п. 1 ст. 56). Вопрос о применимости указанных положений к природным ресурсам морского дна между 12-мильным и 200-мильным расстоянием от исходных линий решается на основе п. 3 ст. 56: указанные права прибрежного государства «в отношении морского дна и его недр осуществляются в соответствии с частью VI» («Континентальный шельф»). Даже если прибрежное государство само не разрабатывает природные ресурсы континентального шельфа, национальным законом не обозначило свой континентальный шельф, тем не менее никакое другое государство не вправе разрабатывать такие природные ресурсы без определенно выраженного согласия прибрежного государства. В этом существенное отличие природоресурсных прав прибрежного государства на континентальном шельфе от таких прав в водной толще исключительной экономической зоны.

Что касается правового режима минеральных ресурсов Района, то ключевой его вопрос — о последствиях их квалификации как «общего наследия человечества». Упоминавшееся Соглашение 1994 г. существенно изменило режим минеральных ресурсов Района и ресурсной деятельности в Районе в пользу рыночных принципов, сохранив, однако, установленный Конвенцией 1982 г. режим пространств Района и его ресурсов как общего наследия человечества. Приложением к Соглашению предусмотрено, что «освоение ресурсов Района осуществляется в соответствии с разумными коммерческими принципами»; в целях сведения к минимуму расходов государств-участников все органы и вспомогательные подразделения, учреждаемые в соответствии с Конвенцией и Соглашением, «являются экономичными», их создание и функционирование «происходит на основе эволюционного подхода, при котором учитываются функциональные потребности». Жестко регламентированы функции Органа в период до утверждения первого плана разработки ресурсов. В целях реализации зафиксированного принципа экономичности предусмотрены дополнительные положения, регламентирующие деятельность Органа и субъектов ресурсной деятельности в Районе. Функции предприятия на начальном этапе выполняются Секретариатом Органа, а предприятие занимается ресурсными разработками в Районе посредством организации с тем прибрежное государство не обязано устанавливать исключительную зону, экономическую или рыболовную. Это — не обязанность, а право.

МЕЖДУНАРОДНАЯ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА

Международный Суд ООН в решении по делу о континентальном шельфе (1985 г., Ливия против Мальты) отметил: «Хотя может быть континентальный шельф там, где нет исключительной экономической зоны, не может быть исключительной экономической зоны без корреспондирующего континентального шельфа».

Предоставляемые Конвенцией 1982 г. прибрежному государству суверенные права в области сохранения и использования природных ресурсов исключительной экономической зоны определены весьма широко. Современной тенденцией является практика комплексного применения прибрежным государством конвенционных положений о природных ресурсах для целей единообразного управления такими ресурсами — в районах под его суверенитетом (во внутренних водах, территориальном море и т.д.) и в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе. Конвенцией 1982 г. предусмотрены права и обязанности других по отношению к прибрежному государств в исключитель-ной экономической зоне; эти права и обязанности соответствуют порядку реализации свобод открытого моря, в том числе свободы прокладки подводных кабелей и трубопроводов (п. 1 ст. 58), что имеет ключевое значение, например, для морской разработки ресурсов нефти и газа. При реализации указанных прав и выпол-нении обязанностей должным образом учитываются права при-брежного государства, соблюдаются его законы и правила, принятые в соответствии с международным правом (п. 3 ст. 58). Природные неживые ресурсы в пределах исключительной экономической зоны — это прежде всего минеральные ресурсы, которые растворены в самой водной толще исключительной экономической зоны. Из морской воды уже извлекаются поваренная соль, бром, магний, хотя подобное использование минеральных ресурсов водной толщи Мирового океана носит локальный характер. Конвенция 1982 г. предусматривает права прибрежного госу-дарства в отношении природных ресурсов не только в водной толще, но и «на морском дне и в его недрах» в 200-мильных пре-делах этой зоны (п. 1 ст. 56). Вопрос о применимости указанных положений к природным ресурсам морского дна между 12-миль-ным и 200-мильным расстоянием от исходных линий решается на основе п. 3 ст. 56: указанные права прибрежного государства «в отношении морского дна и его недр осуществляются в соответ-ствии с частью VI» («Континентальный шельф»).

Даже если при-брежное государство само не разрабатывает природные ресурсы континентального шельфа, национальным законом не обозначило свой континентальный шельф, тем не менее никакое другое государство не вправе разрабатывать такие природные ресурсы без определенно выраженного согласия прибрежного государства. В этом существенное отличие природоресурсных прав прибрежного государства на континентальном шельфе от таких прав в водной толще исключительной экономической зоны.

Что касается правового режима минеральных ресурсов Района, то ключевой его вопрос — о последствиях их квалификации как «общего наследия человечества». Упоминавшееся Соглашение 1994 г. существенно изменило режим минеральных ресурсов Района и ресурсной деятельности в Районе в пользу рыночных принципов, сохранив, однако, установленный Конвенцией 1982 г. режим пространств Района и его ресурсов как общего наследия человечества. Приложением к Соглашению предусмотрено, что «освоение ресурсов Района осуществляется в соответствии с разумными коммерческими принципами»; в целях сведения к минимуму расходов государств-участников все органы и вспомогательные подразделения, учреждаемые в соответствии с Конвенцией и Соглашением, «являются экономичными», их создание и функционирование «происходит на основе эволюционного подхода, при котором учитываются функциональные потребности». Жестко регламентированы функции Органа в период до утверждения первого плана разработки ресурсов. В целях реализации зафиксированного принципа экономичности предусмотрены дополнительные положения, регламентирующие деятельность Органа и субъектов ресурсной деятельности в Районе. Функции предприятия на начальном этапе выполняются Секретариатом Органа, а предприятие занимается ресурсными разработками в Районе посредством организации

совместных предприятий. Лишь после того как Совет установит, что деятельность совместного предприятия «отвечает разумным коммерческим принципам», Совет издает директиву о независи-мом функционировании предприятия. Рыночные начала внедрены Соглашением 1994 г. и в режим передачи технологий, связанных с деятельностью в Районе: «Предприятия, а также развивающиеся государства, желающие приобрести технологию глубоководной разработки морского дна, стремятся приобрести такую технологию на справедливых и разумных коммерческих условиях на открытом рынке или через посредство совместных предприятий» (п. 1а раздела 5 Соглашения 1994 г.).

Конвенцией 1982 г. к субъектам ресурсной деятельности в Районе в первую очередь отнесено предприятие — своеобразный производственный институт Органа, через который он непосредственно осуществляет деятельность в Районе. Во вторую очередь Конвенцией к субъектам ресурсной деятельности в Районе отнесены: а) государства-участники; б) их государственные предприятия; в) другие их физические и юридические лица или лица, находящиеся под эффективным контролем государств-участников или их граждан (если государство-участник поручилось за такое лицо); г) любая группа перечисленных выше субъектов ресурсной деятельности. Общим условием для субъектов ресурсной деятель-ности и критерием правомерности такой деятельности является соответствие требованиям, предусмотренным частью XI Конвен-ции и Приложением III к ней. С вступлением в силу Соглашения 1994 г. указанная очередность меняется: предприятие — уже не первый субъект ресурсной деятельности.

Живые организмы, как показали современные естественно-научные данные, наличествуют не только на поверхности Района, но и под поверхностью морского дна, что обогащает современные пред-ставления о биоразнообразии морской среды. Некоторые из таких компонентов морского биоразнообразия могут быть востребованы в обозримом будущем и по смыслу Конвенции 1982 г. будут ква-лифицированы в качестве «морских живых ресурсов». Но вопроса об их причислении к ресурсам Района не возникает: любые орга-низмы, в том числе морские, по определению не могут быть охвачены понятием «минеральные ресурсы» (ст. 133 Конвенции).

Как и в случае с неживыми природными ресурсами, в районе, находящемся под суверенитетом прибрежного государства, никакое

другое государство не вправе использовать морские живые ресурсы без согласия прибрежного государства. Существуют, однако, некоторые особенности современного правового режима таких морских биоресурсов, обусловленные подвижностью морских биоресурсов, естественными их перемещениями, в том числе и через государственную морскую границу. Речь идет прежде всего о современной международно-правовой практике управления морскими живыми ресурсами некоторых видов по всему ареалу обитания их запасов (т.е. и в районе под суверенитетом государства, и за его пределами). Пример того показывает американо-канадская практика управления ресурсами тихоокеанских лососевых, запасы которых образуются в реках и иных внутренних водах этих двух государств, — на основе Договора между США и Канадой о тихоокеанском лососе 1985 г. Далее, «экологизация» международного правосознания сказывается и на правах прибрежного государства на биоресурсы в морских районах под его суверенитетом: биоразнообразие морской среды в таких районах, например, находится под защитой международного права.

Конвенцией 1982 г. прибрежному государству предоставлены суверенные права на живые природные ресурсы в его исключительной экономической зоне в целях прежде всего сохранения таких ресурсов и управления ими, включая научные оценки запасов, иные ресурсные исследования, а также регулируемое использование морских биоресурсов. Последнее экономически наиболее привлекательно для прибрежного государства; юридически оно реализуется посредством осуществления конвенционного права прибрежного государства самостоятельно определять допустимый улов живых ресурсов в своей исключительной экономической зоне (п. 1 ст. 61); конвенционного права полностью использовать все живые ресурсы в своей исключительной экономической зоне, в отношении запасов которых прибрежное государство определило допустимый улов (ст. 56, 61, 62). При том на прибрежное государство налагаются и вполне определенные обязательства в целях сохранения живых ресурсов его исключительной экономи-ческой зоны и управления ими, прежде всего обязательство обес-печить, чтобы состояние ресурсов «не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации» (п. 2 ст. 61).

У прибрежного государства широкие полномочия самому опре-делять, что означает «оптимальное использование живых ресурсов»

в его исключительной экономической зоне (п. 1 ст. 62). Компетентная международная организация в настоящее время может точнее, чем, например, прибрежное государство на африканском побережье, определить величину максимального устойчивого вылова (п. 3 ст. 61) в экономической зоне такого государства. Но Конвенция не налагает на прибрежное государство обязательство эксплуатировать его ресурсы на уровне величины такого вылова. Конвенция лишь обязывает принимать меры сохранения ресурсов и управления ими, направленные на поддержание йли восстановление «популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов» (п. 3 ст. 61). Если такие популяции поддерживаются на столь высоком уровне, нет конвенционного обязательства поднимать устанавливаемый прибрежным государством «допустимый улов» (п. 1 ст. 61) до уровня максимального устойчивого вылова. Иными словами, Конвенция 1982 г. не дает оснований обвинять в ее нарушении то прибрежное государство, которое явно занизило допустимый улов.

Конвенционная часть об исключительной экономической зоне предусматривает также статьи о специально обозначенных видах морских биоресурсов: далеко мигрирующих видах; анадромных; «сидячих»; морских млекопитающих (ст. 64—68). Наличие этих статей не означает, что к перечисленным видам не применимы общие правила Конвенции 1982 г. о суверенных правах прибрежного государства, о сохранении морских биоресурсов в его исключительной экономической зоне, об управлении такими ресурсами. По отношению к этим правилам статьи об управлении запасами конкретных видов надо считать lex speciales. Некоторые из этих статей предусматривают положения, дополняющие режим управления биоресурсами: например, по ст. 65 прибрежное государство имеет право «запрещать, ограничивать или регулировать промысел морских млекопитающих более строго, чем это предусмотрено в настоящей части».

Установив национальным законом исключительную экономическую или рыболовную зону, прибрежное государство тем самым в силу ст. 61 и 62 Конвенции приняло обязательство: а) определить величину допустимого улова и б) определить свои возможности промысла. Если прибрежное государство такие обязательства не выполняет и вместе с тем в свою исключительную экономическую зону доступ другим государствам не предоставляет, то это проти- воречит Конвенции 1982 г. Если прибрежное государство не имеет возможности освоить весь допустимый улов, оно обязано предоставить доступ другим государствам к остатку допустимого улова. Конвенция 1982 г. обязывает прибрежное государство при решении вопроса о доступе учитывать ряд факторов, в том числе «необходимость свести к минимуму нарушения в экономике государств, граждане которых обычно вели рыбный промысел в данной зоне или которые предприняли значительные усилия по исследованию и выявлению запасов» (п. 3 ст. 62).

Международно-правовой режим запасов анадромных видов выражен нормами ст. 66 и 116 Конвенции 1982 г.

Анадромные виды — одни из самых востребованных мировым рынком дорогостоящих обитателей моря. Такие виды проводят начальный этап своей жизни в пресных водоемах, мигрируют затем в море и после длительных миграций в морской воде возвращаются, как правило, в водоем происхождения для нереста.

В числе анадромных первое место по промысловой значимости занимают лососи. Кроме них к анадромным относятся, в частности, корюшковые, полосатый лаврек. В основу применимого конвенционного режима положены: а) правило о первоочередной заинтересованности в запасах анадромных видов государства происхождения и его ответственности за такие запасы; б) общее правило о запрете промысла таких запасов в районах открытого моря, за 200-мильными пределами исключительной экономической зоны; в) право государства происхождения принимать меры по управлению запасами анадромных, включая такую, как установление общего допустимого улова. Тем не менее Конвенцией 1982 г. зафиксирован определенный компромисс: согласно ст. 66 промысел запасов анадромных видов ведется к берегу от внешних границ исключительной экономической зоны, «кроме случаев, когда это положение может привести к нарушениям в экономике какого-либо государства, иного, чем государство происхождения». Но такой случай по смыслу Конвенции есть исключение из общего правила — о запрете промысла анадромных видов в открытом море. Чтобы воспользоваться этим конвенционным исключением, требуется соглашение с государством происхождения о порядке и условиях промысла анадромных в открытом море. Более того, Конвенция предписывает обязательный учет «требований, касающихся сохранения этих видов и потребностей в них государства

происхождения». Таким образом, у государства происхождения сильнее начальная позиция на переговорах по такому соглашению. Это подтверждается и при сопоставлении ст. 66 и 116. Право промысла рыбы в открытом море регламентировано ст. 116: «Все государства имеют право на то, чтобы их граждане занимались рыболовством в открытом море при условии соблюдения... прав и обязанностей, а также интересов прибрежных государств, предусмотренных, в частности... в ст. 6Л—67», т.е. предусмотренных и в ст. 66. Возникновение у государства права промысла анадром- ных в открытом море зависит от того, исполняется ли этим государством конвенционный режим управления запасами анадром- ных видов. Если права государства происхождения в отношении запасов анадромных видов не соблюдаются, т.е. если не заключено с ним соглашение о порядке и условиях промысла запасов анадромных видов в открытом море, то по смыслу ст. 116 не возникает и права вести промысел в открытом море таких запасов.

Этот подход развивается в региональных конвенциях о запасах анадромных видов. В Конвенции о сохранении лосося в северной части Атлантического океана 1982 г. установлены более жесткие по сравнению с Конвенцией 1982 г. правила сохранения запасов анадромных. Так, согласно ст. 2 упомянутой региональной Конвенции запрещается (без каких-либо исключений) промысел лосося не только за пределами районов юрисдикции прибрежных государств, т.е. в открытом море, за пределами 200-мильных экономических или рыболовных зон (п. 1); как сказано в п. 2 этой же статьи, в «районах, на которые распространяется юрисдикция прибрежных государств в области рыболовства, промысел лосося запрещается за пределами 12 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря». В качестве исключения из этого общего запретительного предписания обозначены только два района. Для целей исполнения Конвенции, в том числе рационального управления запасами лосося Северной Атлантики, учреждена Комиссия по сохранению североатлантического лосося.

Другой дорогостоящий объект природоресурсной деятельности государств в Мировом океане — «сидячие виды».

Согласно Конвенции 1982 г. сидячие виды — это «организмы, которые в период, когда возможен их промысел, либо находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо

не способны передвигаться иначе как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном и его недрами» (п. 4 ст. 77).

Английский текст этого определения в точности повторяет то, которое было предусмотрено п. 4 ст. 2 Конвенции о континентальном шельфе 1958 г., а русский текст определения отличается: согласно Конвенции 1958 г. «сидячие» виды — это «организмы, которые в надлежащий с промысловой точки зрения период своего развития либо прикреплены к морскому дну или под ним, либо могут передвигаться только по морскому дну или же в его недрах». Отличие это, однако, юридического значения не имеет. В цитированном Комментарии к Конвенции 1982 г. напоминается о высказанном в ходе III Конференции ООН по морскому праву мнении о том, что «трудно установить, какие живые ресурсы относятся к сидячим». При этом для решения этого вопроса обращено внимание на целесообразность учета «применяемых методов их промысла». Конвенция 1982 г., однако, не усложняет вопрос об отнесении морских биоресурсов к «сидячим», четко установив два критерия: 1) нахождение организмов «в неподвижном состоянии на морском дне или под ним» или 2) способность организмов передвигаться только «в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами». Оба критерия применяются в определенный период жизненного цикла организмов — «когда возможен их промысел».

В Конвенции 1982 г. предусмотрено, что ее часть V не применяется к «сидячим видам». Это имеет практическое значение: хотя положения Конвенции 1982 г. об установлении общего допустимого улова фактически применяются некоторыми прибрежными государствами, в том числе Россией, и к управлению ресурсами крабов, иных «сидячих видов», тем не менее нет конвенционного обязательства прибрежного государства поступать так; нет и обязательства предоставить другим государствам доступ к остатку допустимого улова «сидячих видов».

В 1995 г. заключено многостороннее Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, 1995 г. В Мировом океане складываются ситуации, когда ареал обитания рыбных запасов находится как в исключительной экономической зоне, так и в прилегающем к ней районе открытого моря. Такие запасы называются трансграничными. Стремясь

рационально использовать трансграничный рыбный запас, прибрежное государство идет на самоограничительные меры, в том числе на уменьшение вылова в своей исключительной экономической зоне. Но эти меры оказываются тщетными вследствие нерегулируемого лова того же запаса в прилегающем районе открытого моря. В этой связи между государствами возникают разногласия, правовой и био- / логический аспекты которых могут быть разные. Например, в Севе-ро-Западной Атлантике речь шла о разногласиях по поводу транс-граничных запасов между прибрежным государством (Канадой) и ЕС; между государствами — членами Организации по рыболовству в Северной Атлантике (НАФО); между государствами — членами этой международной организации и государствами, не являющи-мися ее членами, но ведущими промысел в конвенционном районе НАФО (к примеру, Южной Кореей). В Беринговом море запасы минтая, обитающего преимущественно в исключительных экономических зонах России и США, были подорваны вследствие нерегулируемого промысла судами неберинговоморских государств в анклаве открытого моря, окруженном этими зонами. Поскольку в Конвенции 1982 г. термин «трансграничные запасы» не используется, его содержание вызвало в научных кругах дискуссию на международных симпозиумах, особенно в связи с различием между трансграничными и разделяемыми запасами.

В первом случае речь идет о запасе, ареал обитания которого включает районы с разными международно-правовыми режимами (экономическая зона—открытое море). Вопросы сохранения такого запаса специально регулируются положением п. 2 ст. 63 Конвенции 1982 г.: «В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней, прибрежное государство и государства, ведущие промысел таких запасов в прилегающем районе, стремятся прямо или через субрегиональный и региональные организации согласовать меры, необходимые для сохранения этих запасов в прилегающем районе».

Во втором случае имеется в виду запас, ареал обитания которого включает районы со сходным правовым режимом (исключительная экономическая зона одного государства — такая же зона другого государства), к которому применимо положение п. 1 ст. 63 Конвенции: «В случае, когда один и тот же запас или запасы ассоциированных видов встречаются в исключительных экономи- 1. ческих зонах двух и более прибрежных государств, эти государства стремятся согласовать меры, необходимые для координации и обеспечения сохранения и увеличения таких запасов без ущерба для других положений настоящей части» («Исключительная экономическая зона»). При анализе Соглашения 1995 г. (о трансграничных рыбных запасах) особое практическое значение имеют три вопроса: о соотношении Соглашения 1995 г. и Конвенции 1982 г.; о соотношении прав прибрежного государства и государства, ведущего промысел трансграничных запасов в открытом море; о правах и обязанностях стороны Соглашения 1995 г. в связи с мерами, принятыми участниками региональных договоров о морских биоресурсах. В отличие от Соглашения 1994 г. (о применении части XI Конвенции 1982 г.) Соглашение 1995 г. не предусматривает приоритет его норм перед нормами Конвенции 1982 г. Напротив, как сказано в ст. 4 Соглашения 1995 г., ничто в нем «не наносит ущерба правам, юрисдикции и обязанностям государств согласно Конвенции» и оно «толкуется и применяется в контексте Конвенции и сообразно с ней».

Вопрос о соотношении в открытом море прав на трансграничные запасы прибрежного государства и государства, ведущего их промысел в открытом море, решен Соглашением 1995 г. определеннее, чем в Конвенции 1982 г., — путем обязательного учета интересов прибрежного государства в сохранении морских биоресурсов. Предусмотрено обязательство государств — участников Соглашения широко применять «осторожный подход» (ст. 5 и 6). Предусмотрены «общие принципы» сохранения трансграничных запасов (а также запасов далеко мигрирующих рыб) и управления ими. Меры «по сохранению и управлению, вводимые для открытого моря и принимаемые в районах под национальной юрисдик-цией, являются сопоставимыми», и «в деле выработки сопоставимых мер» прибрежные государства и государства, ведущие промысел в открытом море, «обязаны сотрудничать». При определении таких сопоставимых мер государства обязаны принять во внимание в первую очередь меры по сохранению и управлению, принятые прибрежным государством и применяемые в районах под его юрисдикцией. Иначе говоря, обозначено особое значение национальных норм, принятых прибрежным государством и уже применяемых им: в процессе согласования международно-правовых норм — «сопоставимых»; и в случае отсутствия таких согласован-

ных «сопоставимых» мер. «Сопоставимые» меры должны быть дого- ворно согласованы прибрежным государством и иными государствами, ведущими промысел трансграничных запасов (а также запасов далеко мигрирующих видов), «в разумный срок».

Соглашением 1995 г. усилено международно-правовое значение мер, принятых участниками региональных соглашений о морских 0 биоресурсах. Там, где на основе таких региональных договоренностей вводятся меры по сохранению и управлению, государства, ведущие промысел запасов в открытом море^ и соответствующие прибрежные государства выполняют обязанность сотрудничать путем вступления в международную организацию, созданную на основе такой региональной договоренности, «либо путем выражения согласия на применение введенных такой организацией или договоренностью мер по сохранению или управлению» (ст. 9). Если сторона Соглашения 1995 г., не являющаяся участником региональной доверенности, не согласна с мерами, введенными на основе такой договоренности, и их не применяет, то такая сторона лишается доступа к ресурсам, являющимся объектом указанных мер: «Только те государства, которые являются членами такой организации или участниками такой договоренности либо которые соглашаются на применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией или договоренностью, имеют доступ к промысловым ресурсам, к которым применяются эти меры по сохранению и управлению». Более того, государство, не являющееся участником региональной договоренности или членом организации, созданной на ее основе, обязано не разрешать «судам, пла-вающим под его флагом, вести операции по промыслу трансграничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих видов, которые подпадают под применение мер по сохранению и управлению, введенных такой организацией или договоренностью» (ст. 17). Таким образом, положения о трансграничных рыбных запасах, предусмотренные Соглашением 1995 г., существенно усиливают сформированный Конвенцией 1982 г. глобальный договорный режим сохранения морских живых ресурсов: предусмотрена обязательность мер сохранения, принятых участниками регионального соглашения, для государства, не являющегося участником такого соглашения, но использующего в этом регионе запасы трансграничные или далеко мигрирующие.

<< | >>
Источник: Под ред.Вылегжанин А. Н., Колосов Ю. М., Малеев Ю. Н., Колодкин Р. А.. Международное право (Учебник). 2009

Еще по теме Международно-правовой режим морских природных ресурсов:

  1. Глава VIII МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ МОРСКИХ ПРИРОДНЫХ ВОЗОБНОВЛЯЕМЫХ (ЖИВЫХ) РЕСУРСОВ
  2. Глава II МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ
  3. Статья 8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях
  4. 1. Правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов
  5. Правовой режим морских вод
  6. Правовой режим внутренних морских вод
  7. Понятие и правовой режим внутренних морских вод
  8. 1. Понятие правового режима информационных ресурсов
  9. Глава VI ПРАВОВОЙ РЕЖИМ МОРСКИХ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
  10. § 8. Международно-правовая защита отдельных природных объектов
  11. 19.4. Виды информационных ресурсов и их правовой режим. Коммерческая тайна
  12. Глава 5. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ИНФОРМАЦИОННЫХ РЕСУРСОВ
  13. § 8. Международно-правовой режим Антарктики
  14. Вопрос 48. Правовой режим международных проливов и каналов
  15. 5.5. Платежи за пользование природными ресурсами
  16. Вопрос 40. Правовой режим международных рек
  17. § 4. Морские научные исследования в открытом море за пределами исключительных экономических зон и в международном районе морского дна
  18. 4.3. Распределение природных ресурсов между странами