§ 1. Банковская система Российской Федерации

На данный момент совокупность нормативных актов в данной сфере составляет один из самых значительных законодательных массивов в правовой системе Российской Федерации, что позволяет говорить о сформировавшейся и одновременно продолжающей развиваться отрасли банковского законодательства. Ее условно можно разделить на несколько частей.

Основу правового регулирования банковской деятельности составляет Конституция РФ, которая относит вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования к исключительному ведению

Российской Федерации. В Основном Законе закрепляется порядок избрания и освобождения от должности Председателя Банка России, а также устанавливается исключительное право Банка России на денежную эмиссию российских рублей.

В кодифицированных нормативных правовых актах (ГК РФ, НК РФ), а также в законодательных актах в сфере регулирования создания и функционирования хозяйственных товариществ и обществ, а также заключения, исполнения и прекращения гражданско- правовых договоров содержатся общие положения, распространяющиеся на всех хозяйствующих субъектов, в том числе и на кредитные организации, зарегистрированные в Российской Федерации.

К специализированным законодательным актам в области банковской деятельности можно отнести следующие федеральные законы.

Закон о банках закрепляет состав и структуру банковской системы Российской Федерации, порядок государственной регистрации кредитных организаций, лицензирования банковской деятельности, основы взаимоотношений кредитных организаций с государством и Банком России.

К предмету регулирования Закона о Банке России относят правовое положение Банка России, его структуру и полномочия, основы банковского регулирования и надзора.

В Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»1 закрепляются порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, а также особенности оснований и процедур признания кредитных организаций несостоятельными (банкротами) и их ликвидации в порядке конкурсного производства.

Отдельный блок специализированных актов составляют федеральные законы в области страхования вкладов физических лиц. Отметим, что гарантирование частных вкладов является достаточно распространенной банковской практикой в развитых зарубежных странах. Системы страхования банковских вкладов (депозитов) су-ществуют в США, Великобритании, Японии, Италии, Нидерландах. Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» регулирует вопросы функциони-рования системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках России, компетенцию, порядок образования и деятельности организации, осуществляющей функции по обязательному страхованию вкладов (Агентство по страхованию вкладов), порядок выплат по вкладам. К предмету его ведения также относят отношения между банками, Агентством, Банком России и органами исполнительной власти Российской Федерации.

В целях защиты интересов вкладчиков банков, не вошедших в систему страхования вкладов и укрепления доверия к банковской системе, принят Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», который устанавливает порядок обращения физических лиц и осуществления им выплат в случае признания кредитных организаций банкротами. Принят и действует также ряд законов, оформляющих указанные выше законодательные изменения относительно других нормативных актов.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях» регулирует общественные отношения в сфере формирования, хранения и использования кредитных историй (информации об исполнении обязательств по договорам займа и кредита) физических и юридических лиц. В этом федеральном законе также устанавливаются особенности создания, ликвидации и реорганизации бюро кредитных историй, характер взаимодействия последних с органами власти различных уровней, Банком России и заемщиками.

Среди федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, отдельно стоит выделить принятые в 2008 г. антикризисные федеральные законы, направленные на противодействие мировому финансовому кризису 2008 г. Одним из них является Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-Ф3 «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

В отношении актов Президента РФ и Правительства РФ следует отметить, что в строгом соответствии с Законом о банках данные акты не являются источниками правового регулирования банковской деятельности. Так, ст. 2 Закона о банках прямо предусматривает, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, Законом о Банке России, Законом о банках, другими федеральными законами, нормативными актами Банка России. Вместе с тем в целях защиты интересов вкладчиков кредитной организации глава государства и высший исполнитель-ный орган власти могут принимать нормативные акты, непосредст-венно связанные с банковской деятельностью.

Помимо немногочисленных актов Президента и Правительства РФ значительное место в правовом регулировании банковской деятельности занимают нормативные акты Банка России. Правовые акты Банка России издаются в форме указаний, положений и инструкций.

Указания представляют собой установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Так, Банком России принято указание от 8 октября 2008 г. № 2089-У «О порядке составления кредитными организациями годового отчета».

Положение Банка России — это установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, например, Положение Банка России от 24 декабря 2004 г. № 266-П об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платежных карт.

Инструкция Банка России — нормативный правовой акт, определяющий порядок применения положений федеральных законов, иных нормативных актов по вопросам компетенции Банка России. Важное значение имеет Инструкция Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций».

Нормативные правовые акты Банка России обязательны для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также всеми юридическими и физическими лицами.

Источником банковского регулирования также является обычай делового оборота как сложившееся и широко применяемое в банковском секторе правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Среди обычаев делового оборота следует отметить широко применяющиеся в международном банковском сообществе торговые обыкновения, систематизированные Международной торговой палатой (МТП).

В соответствии с основополагающим законом — Законом о банках — банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков, что позволяет говорить о двухуровневой банковской системе.

К первому уровню относится Банк России. Основными его функциями являются банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков.

Ко второму уровню относятся все виды кредитных организаций (банки и небанковские кредитные организации), в том числе кредит-ные организации с иностранным участием и филиалы и представи-тельства иностранных банков.

На 1 февраля 2010 г. было зарегистрировано 1058 кредитных ор-ганизаций. Подчеркнем, что в настоящий момент в Российской Фе-дерации сохраняется тенденция сокращения количества зарегистри-рованных кредитных организаций. Так, например, на 1 января 2004 г. было 1666 зарегистрированных кредитных организаций.

Все кредитные организации подразделяются:

на банки;

небанковские кредитные организации.

Основным отличием банка от небанковской кредитной организации является объем разрешенных банковских операций. Так, банк вправе осуществлять в совокупности привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, а также открытие и ведение банковских сче-тов физических и юридических лиц.

В свою очередь, небанковская кредитная организация имеет право лишь осуществлять отдельные банковские операции. Их допустимое сочетание устанавливается Банком России. В настоящее время можно выделить:

депозитно-кредитные небанковские кредитные организации (привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет), расчетные небанковские кредитные организации (открытие и ведение банковских счетов, осуществление переводов денежных средств);

небанковские кредитные организации инкассации (инкассация денежных средств, ценных бумаг и иных ценностей).

Другой субъект банковской системы Российской Федерации — филиалы и представительства иностранных банков. К последним относятся банки, признанные таковыми по законодательству иностранного государства, на территории которого они зарегистрированы. В настоящее время иностранный капитал в банковском секторе проявляется не столько через создание филиалов и представительств, сколько через участие иностранных банков в уставном капитале дочерних кредитных организаций.

Вместе с тем вопрос о допуске филиалов иностранных банков является для России достаточно актуальным, особенно в свете вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО). Основным опасением, связанным с доступом филиалов иностранных банков на российский рынок банковских услуг, является то, что «дешевые ресурсы» иностранных банков, более высокие стандарты оказания банковских услуг могут привести к заметному ухудшению положения отечественных кредитных организаций и их конкурентоспособности по сравнению с зарубежными банками.

В рамках взаимодействия субъектов банковской системы выделяют несколько видов финансовых правоотношений:

отношения между Банком России и государственными органам власти в процессе его формирования и контроля за его деятельностью;

отношения власти-подчинения возникают между Банком России как органом банковского регулирования и надзора и кредитными организациями;

вертикальные отношения между другими государственными органами. Среди них можно выделить отношения между ФНС России, Федеральной антимонопольной службой, ФСФР России, Федеральной службой финансового мониторинга и кредитными организациями, построенные на началах власти-подчинения.

Вместе с тем в сфере функционирования кредитных организа-ций также существует ряд хозяйствующих субъектов, которые не входят в банковскую систему Российской Федерации.

Прежде всего к ним можно отнести Агентство по страхованию вкладов, которое, как и его предшественник (Агентство по реструктуризации кредитных организаций), является государственной корпорацией — некоммерческой организацией. Его основной целью является обеспечение функционирования страхования вкладов. Для ее реализации Агентство организует учет банков (ведет их реестр), осу-ществляет сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов, осуществляет учет тре-бований вкладчиков к банку и выплате им возмещения, размещает или инвестирует временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов. • Отдельно следует остановиться на государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (далее — Внешэкономбанк)», правовой статус которой, в том числе порядок реорганизации и ликвидации, регулируется Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»1, созданной на месте Банка внешнеэкономической деятельности СССР.

Внешэкономбанк является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией, целью деятельности которой является обеспечение повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта рос-сийских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.

Внешэкономбанк ограничен в осуществлении предпринимательской деятельности. Так, предпринимательская деятельность осу-ществляется Внешэкономбанком постольку, поскольку это служит достижению указанных выше целей. Прибыль Внешэкономбанка расходуется исключительно на достижение целей его деятельности.

Особенностью правового положения Внешэкономбанка является то, что государственная корпорация вправе без лицензии Банка России на основании федерального закона осуществлять банковские операции.

Кроме того, законодатель выделяет союзы и ассоциации кредитных организаций, которые являются самостоятельными некоммерческими юридическими лицами. Их деятельность направлена на защиту и представление интересов своих членов, координацию их действий, развитие межрегиональных и международных связей, удовлетворение научных, информационных и профессиональных интересов, вы-работку рекомендаций по осуществлению банковской деятельности. Среди действующих ассоциаций можно выделить Ассоциацию российских банков, Ассоциацию региональных банков Российской Федерации.

В соответствии с действующим российским законодательством банковская группа и банковский холдинг не являются юридическими лицами и должны рассматриваться как неформальное объединение нескольких юридических лиц для достижения определенной цели. Основным отличием банковской группы от банковского холдинга является то, что членами банковской группы выступают исключительно кредитные организации, в том числе его головная ор-ганизация. В свою очередь, в банковском холдинге могут участвовать как кредитные, так и некредитные организации, при этом его головной организацией может являться только некредитная организация.

Вместе с тем Банк России ведет учет субъектов, не входящих в банковскую систему. Союзы и ассоциации подлежат регистрации ЦБ РФ в уведомительном порядке в течение одного месяца с даты их образования. Головная организация банковской группы или холдинга также уведомляет Банк России о создании банковской группы или холдинга.

Рассмотрим основные особенности банковской системы России.

Прежде всего следует подчеркнуть специфику правового положения центрального кредитного учреждения — Банка России. С одной стороны, он является юридическим лицом без указания организационно-правовой формы и осуществляет банковские операции на основе равноправия с другими кредитными организациями, а с другой — обладает властными полномочиями в сфере регулирования процедуры создания и функционирования кредитных организаций, лицензирования их деятельности, установления обя-зательных нормативов, контроля и надзора за соблюдением банковского законодательства.

Иными словами, Банк России не является органом государственной власти, более того, независим от этих органов в своей деятельности, но вместе с тем наделен государственно-властными полномочиями в сфере банковского регулирования и надзора. Иных надзорных органов в данной сфере не предусмотрено.

Как было сказано ранее, банковская система России является двухуровневой системой, на первом уровне которой находится Банк России, на втором — остальные субъекты банковской системы.

Как особенность банковской системы можно рассматривать воз-ложение на кредитные организации ряда государственных функций. К ним относят функции агентов валютного контроля; функции по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также налоговые функции в части уведомления налоговых органов об открытии и закрытии банковских счетов юридическими лицами. Данная деятельность кредитных организаций обеспечивает реализацию государственного финансового контроля на территории России.

Спецификой банковской системы также является наличие банков, доля участия государства в уставном капитале которых превышает 50%. Среди них выделяют Сбербанк России, ВТБ, Россельхоз- банк.

Группу российских государственных зарубежных банков составляют Московский народный банк (г. Лондон), Ост-Вест Хандель- сбанк (г. Франкфурт-на-Майне), Евробанк (г. Париж), Донау-банк (г. Вена), Ист-Вест Юнайтед банк (г. Люксембург). Подчеркнем, что данные зарубежные кредитные организации не входят в банковскую систему России, так как созданы и осуществляют банковскую деятельность в соответствии с действующим законодательством иностранного государства их регистрации.

Помимо осуществления предпринимательской деятельности основным назначением данных банков является проведение операций со средствами бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. Они также выступают кредитором государства путем приобретения государственных долговых обязательств.