28.2. Системные реформы

Помимо различий в стартовых условиях на выбор модели перехода к рыночной экономике в бывших советских республиках и интенсивность процесса перехода большое (а иногда и решающее) влияние оказала политическая ситуация в этих странах и их внеш-неэкономическая ориентация.
Так, сильное стремление прибалтийских республик к возможно более быстрому «вхождению в Европу» было важным побудительным мотивом, определившим выбор радикальных реформ. Традиционалистский тип общества, высокий удельный вес аграрного' населения и сильные элементы авторитаризма в политической системе способствовали выбору менее радикальных реформ в Узбекистане и Туркмении, где к тому же тесные связи с восточными соседями накладывали свой отпечаток на реформы, в результате чего они были менее «западными».

Типи системных реформ в зарубежных странах — членах СНГ

и государстрах Балтии

По типу проведения системных реформ эти страны условно мо1ут быть разделены на три группы: «радикалы (страны Балтии, особенно Эстония, а также Киргизия и Казахстан), «консерваторы» (Узбекистан, Туркмения, Белоруссия), «промежуточная группа» (все прочие страны — члены СНГ). В основу данной классификации положены темпы и глубина системных реформ.

К группе «радикалов» относятся страны, применявшие и целом методы «шоковой терапии». В качестве «консерваторов» выступали страны, использовавшие осторожные способы постепенного перехода к рыночной экономике. В наиболее обширную группу «промежуточных стран» вошли соответственно те, кто проводил преобразования медленнее «радикалов», но быстрее «консерваторов».

Данная классификация условна, поскольку только важнейших сфер системных реформ можно насчитать довольно много. Темпы и глубина преобразований часто не совпадали и различных областях: кто-то мог уйти вперед в одной области и отстать в другой. К тому же ситуация в ряде стран менялась, Например, Казахстан в 1992-1994 гг. был классической «промежуточной» страной, но затем системные реформы ускорились, и сейчас эту страну можно отнести к радикальной группе. Наоборот, Белоруссия в немалой степени под влиянием не очень положительных результатов радикальных российских реформ примерно с 1996 г. окончательно перешла в группу стран, придерживающихся более осторожного подхода к рыночным преобразованиям. До этого ее, как и Казахстан, можно было рассматривать как страну с промежуточным типом системных преобразований.

Различия между странами, входящими в промежуточную группу, в целом заметно больше, чем внутри первой и второй групп. Вполне оправданным выглядит выделение внутри нее подгруппы стран, затронутых вооруженными конфликтами (Таджикистан, Азербайджан, Армения, Грузия и Молдавия). Эти конфликты, помимо связанных с ними людских и материальных потерь, оказывали также прямое влияние на проведение системных реформ, как правило, замедляя их, поскольку ситуация требовала усиления государственного вмешательства в экономику при уменьшении материальных возможностей государства.

В целом различия между первой и второй группами стран были больше в 1992-1994 гг., чем л последующие годы. Результаты реформ заставляли вносить изменения, и соответственно «радикалы» стали менее радикальными, а «консерваторы» — менее консервативными. Известное влияние на выбор путей и средств перехода к рыночной экономике в странах — членах СНГ оказал российский финансово-экономический кризис, начавшийся в августе 1998 г. Многие расценили его как свидетельство принципиальной неудачи радикальной российской модели. Хотя правящие круги в некоторых странах стремятся «дистанцироваться» от России, сс опыт оказывает большое идеологическое воздействие при определении собственной политики перехода к рыночной экономике.

Относительность предложенной выше классификации проявляется, в частности, в том, что по сравнению, например, с Китаем, все «консервативные» страны выглядят более радикальными, если мерить по таким базисным сферам преобразований, как прива-тизация, либерализация цен, доминирование рыночного механизма регулирования внешней торговли.

При всех существенных различиях, имеющихся здесь между бывшими советскими республиками, можно подвести общие итоги.

Приватизация В результате приватизации существенная, а нередко и основная часть производства стала приходиться на негосударственные предприятия. Их доля в ВВП обычно колеблется в пределах 1/3-2/3 (на цифры существенное влияние оказывают критерии классификации).

Если учесть, что доля государственной собственности особенно велика в инфраструктуре (энергетика, железнодорожный транспорт, жилье) и ВПК, то реальная роль негосударственного сектора в основной массе отраслей еще выше.

При значительных различиях в формах и темпах приватизации между отдельными странами имеются и некоторые общие черты. Начальным этапом была «малая приватизация» — передача и продажа в частные руки магазинов, мастерских, мелких предприятий сферы обслуживания и т.п. Далее последовал этап «ваучерной приватизации», т.е. бесплатной передачи некоторой части государственной собственности, обычно без права продажи приватизационных чеков другим лицам. В завершении во всех государствах — членах СНГ и странах Балтии началась «коммерческая приватизация» — покупка государственной собственности, как правило, на аукционах. Это этап продолжается и в настоящее время. Особенностью стран Балтии стало допущение реституции — возврата имущества его прежним владельцам (до национализации), В Казахстане главной формой приватизации крупных предприятий стала их передача в трастовое управление иностранным ком-паниям с последующей их продажей последним по низким ценам на определенных условиях (погашение долгов предприятий, сохранение рабочих мест, капиталовложения в производство и др.).

Наиболее типичными проблемами приватизации являются: расслоение общества, поскольку государственная собственность попадала в руки немногих, и недостаточная эффективность-приватизированных предприятий, первую очередь крупных.

Социальное расслоение — непременная черта рыночной экономики. С ней приходится мириться, поскольку уравнительность, как свидетельствует исторический опыт, существенно тормозит прогресс производительных сил. Однако во многих странах с переходной экономикой расслоение общества приняло чрезмерный характер, что таит в себе потенциальную угрозу резких социально-классовых конфликтов.

Значительная часть крупных предприятий не «по теории», к сожалению, снизила свою эффективность после приватизации (например, в России— семь из десяти крупных предприятий). Это произошло в значительной степени под влиянием нередкого «антипроизводственного» поведения новых собственников, которые часто предпочитали обескровливать вновь приобретенные предприятия вместо их модернизации и переводить капиталы в укромные места из-за не устоявшихся отношений собственности и опасений новой национализации, обшей экономической и политической нестабильности. Разумеется, собственники вести себя так могли только в том случае, если бывшие государственные предприятия достались им по бросовым ценам или вообще задаром.

Либерализация цен

Во всех отмеченных выше странах начальным и наиболее заметным моментом системных реформ стала либерализация цен. Она была очень широкойуно не могла быть одномоментной. Ценовые диспропорции, накопившиеся за годы планового ценообразования, нельзя было ликвидировать сразу, поэтому введение свободных цен в ряде областей потребовало определенного времени. В целом к 1995—1997 гг. либерализация цен охватила 70— 90% товарооборота. В дальнейшем эта величина мало изменилась, поскольку сектор контролируемых цен в основном охватывал тс товары и услуги, где либерализация цен наталкивается на серьезные объективные препятствия.

Контроль за ценами сохранился на продукцию и услуги естественных монополий (энергоносители, электроэнергия, транспортные тарифы, плата за жилье и коммунальные расходы и т.п.)) а также во многих странах на базисные продовольственные товары (прежде всего на хлеб, сахар, растительное масло, реже — на неко -торые мясо-молочные продукты), Этот перечень весьма различается по странам и меняется со временем. Нередко регулируются закупочные цен ы на ключевые товары, например, на хлопок, зерно и другие — в республиках Центральной Азии. В Туркмении отме- . нена плата за газ, поду и электроэнергию для населения. Сфера ценового регулирования постепенно уменьшается, что означает большой прогресс на пути перехода к рыночной экономике.

В результате либерализации цен в основном было покончено с товарным дефицитом — непременным спутником директивного ценообразования, присущего плановой экономике.

Создание новой налоговой н бюджетной систем

Налоговые реформы были похожими во всех странах — членах СНГ и государствах Балтии с точки зрения основных видов налогов и доли налогов в общих бюджетных доходах. При большой пестроте и многочисленности налогов везде главными стали НДС, налог на прибыль, подоходный налог, акцизы и импортные пошлины. Как правило, налоговые поступления давали свыше 80% всех бюджетных доходов- Особенностью Армении и Таджикистана была значительная доля иностранного финансирования в покрытии бюджетных дефицитов в отдельные годы (субсидии и займы международных организаций, гуманитарная помощь, трансферты диаспоры).

Тяжесть налогового бремени для предприятий везде была весьма значительной, при этом косвенные налоги преобладали над прямыми. Большое распространение приобрело уклонение от уплаты налогов как следствие чрезмерности налогового бремени и слабости налоговых служб, государственных институтов в целом. Соответственно резко вырос удельный вес теневой эко-номики, одним из важнейших признаков которой является уход от налогообложения. По различным оценкам, на нее, как правило, приходится 30—40% ВВП стран — членов СНГ, а иногда и больше. /

Доля налогов в ВВП большинства стран упала в 1992-1997 гг. (Азербайджан, Армения, Молдавия, Таджикистан и Туркменистан), но в ряде государств умеренно возросла (страны Балтии, Украина). Резкое падение общего объема ВВП.за указанный период означало существенное сокращение материальных возмож-ностей государства выполнять социально-перераспределительную функцию.

Расходная часть государственных бюджетов бывших советски* республик также претерпела ряд общих для этих стран изменений, обусловленных переходом к рыночной экономике. Так, начался процесс окончательного отделения государственных финансов от финансов предприятий: последние все больше освобождались от функций социального обеспечения своих работников (содержание детских садов, пионерских лагерей, санаториев, жилого фонда и т.п.), перекладывая их на местные органы власти. Резко сократились государственные капиталовложения, на которые в советском периоде приходилась значительная часть инвестиций, прежде всего в новое строительство. Инвестиционная функции н своей основной части переместилась к частные предприятия. К сожалению, положение предприятий всех форм собственности из-за трудностей трансформационного перехода и ошибок в политике оказалось тяжелым, и им очень трудно было находить ресурсы для капиталовложений, поэтому нередко государство было вынуждено осуществлять производственные инвестиции.

Сильно уменьшились военные расходы, кроме республик, затронутых военными конфликтами. Если в СССР на военные расходы приходилось, по различным оценкам, 15—20% ВВП, то страны — члены СНГ снизили эти затраты в большинстве случаев до 1-3% ВВП.

В то же время удельный вес социальных затрат в бюджетах почти всех стран вырос (хотя в 1992-1993 гг. они в некоторых из них сократились). Несмотря на это, вся система социального обеспечения подверглась большому напряжению в связи с сокра-щением доходов бюджетов всех уровней. Не хватало средств на пенсионное обеспечение, здравоохранение, образование, семейные пособия и другие формы социального обеспечения. Частичная приватизация и коммерциализация здравоохранения и некоторых форм обучения не могла существенно облегчить бремя финансирования социальных услуг, поскольку она опиралась па от-носительно узкий слой состоятельных людей. Сохранение и поддержка таких достижений прехенего периода, как развитая система образования и медицинского обслуживания, пенсионного обеспечения и др., стали важной задачей правительств, поскольку от ее выполнения в немалой степени зависели долгосрочные перспективы развития.

Возникли новые социальные расходы в связи с изменением условий: пособия по безработице, затраты на переквалификацию уволенных, помощь вынужденным переселенцам и тлі., что легло дополнительным бременем на бюджеты. Несмотря на активную приватизацию жилья, в большинстве стран сохраняется дотация жилищно-коммунальных расходов, поскольку реальные доходы широких слоев населения упали, и оно не в состоянии оплачивать все расходы (только страны Балтии пошли на резкое сокращение этих бюджетных затрат). Уменьшились различные субсидии предприятиям и потребителям, на которые в советских бюджетах приходилась немалая доля. Денежно-кредитные реформы

Все зарубежные страны — члены СНГ и государства Балтии ввели свои валюты, которые постепенно утвердились как главное платежное средство, хотя большинство паяют остались'слабыми и широкое хождение в них получили доллар и рубль. Существовавшее до того времени единое денежное пространство не могло быть сохранено, поскольку это означало согласие на значительное ограничение суверенитета новых независимых государств, руководящие круги которых не хотели этого допускать. К тому же Центральный банк России контролировал только наличную денежную эмиссию, а кредитная политика стала сферой деятель-ности центральных банков стран — членов СНГ, чем они не преминули воспользоваться, накачав свою экономику излишними кредитными деньгами. Инфляционные последствия этой политики распространились на все денежное пространство стран — членов СНГ. Поэтому такая система долго существовать не могла.

Создание новой банковской системы

Отказ от одноуровневой, целиком государственной банковской системы и переход к двухуровневой (центральный банк и коммерческие банки) начался еще в советское время в конце 80-х гг. Эта реформа являлась важной составной частью перехода к рыночной экономике в финансовой сфере, В результате ее центральные банки концентрируются на поддержании стабильности денежного обращения и цен, контроле за соблюдением коммерческими банками правил деятельности, а роль посредников между владельцами денежных средств и инвесторами начинают играть частные банки с целыо обеспечения более рационального распределения денежных ресурсов в экономике и повышения эффективности их использования. Однако быстро решить эту задачу было очень сложно, поскольку требовалось не только преодоление больших технических трудностей (создание инфраструктуры банковских учреждений, обучение персонала, нахождение первоначального капитала), но и создание атмосферы доверия со стороны вкладчиков и клиентов к банкам. Оно часто подрывалось нередкими в банковской сфере аферами, от которых страдали вкладчики. В 90-е гг. в странах — членах СНГ и государствах Балтии начался процесс быстрого увеличения числа частных банковских учреждений. 13 большинстве стран к середине 90-х гг. оно достигло нескольких десятков, кроме Украины (около 150) и Азербайджана (свыше 200), но в дальнейшем многие из них разорились.

Рост количества банков не сопровождался адекватным повышением качества банковских услуг, а центральные банки не всегда могли оказать должную помошь и осуществлять эффективный контроль из-за нсхваткиквалифяцкрованного персонала, недостатка информации и реальной власти.

Очевидно, странам — членам СНГ (в государствах Балтии ситуация с этой точки зрения существенно лучше) потребуется еще немало времени и усилий, чтобы создать эффективную банковскую систему.

Формирование рыночного механизма регулирования

внешней торговли

Рыночные преобразования в сфере внешней торговли начались с отмены государственной монополии. Они столкнулись с рядом объективных и субъективных трудностей: не хватало республиканских внешнеторговых кадров (поскольку внешняя торговля в эпоху СССР была прерогативой центральных ведомств), не было инфраструктуры отношений (таможен, адекватных законов и норм, инспекций, валютных органов и т.п.) и, что самое главное, — структура внутренних цен резко отличалась от миро-вых, а это искажало нормальную рыночную мотивацию экспортеров и импортеров. В этих условиях на первом этагте реформирования (в 1992— 1993 гг.) ограничениям подвергался не столько импорт, что типично для рыночной экономики, сколько экспорт, который обычно стимулируется. Но это было оправданным, так как в советский период внутренние цены на сырье, топливо и продовольствие были заниженными по сравнению с мировыми, а цены на промышленные потребительские товары, особенно длительного пользования, — завышенными. Вывоз сырья и топлива оказывался чрезвычайно выгодным для экспортеров, а импорт продоволь- ствияи другихнеобходимыхтоваров — нерентабельным. Поэтому государство было вынуждено вводить экспортные пошлины (прежде всего на сырье и топливо) и институт спецэкспортсров и специмпортерова также выплачивать импортные субсидии на другие товары, которые иногда превышали 20% ВВП, что часто очень обогащало импортеров,

С середины 90-х гг. по мере демонополизации внешнеторговых операций и сближения внугренних и мировых цен внешнеторговая политика большинства стран —членов СНГ приобретает более «нормальный» характер: начинают отменяться экспортные пошлины и повышаться импортные, уменьшается число спецэкспортеров. Постепенно складывается инфраструктура внешнеэкономических отношений — от введения соответствующих институтов и нормативной базы до подготовки кадров. На первое место начали выдвигаться импортные пошлины как инструмент регулирования внешней торговли, а другие средства (квотирование и лицензирование экспорта и импорта, спецэкспортеры и спе- цимпортеры, различные нетарифные барьеры и проч.) сокращались в соответствии с рыночной идеологией и рекомендациями международных экономических организаций. В целом средневзвешенный уровень импортных таможенных пошлин составляет в бывших советских республиках в среднем 10-20%; это умеренный уровень для стран, находящихся на не очень высоких ступенях экономического развития и оказавшихся в тяжелом положении.

Реформирование валютной сферы

Наиболее трудным в системных реформах оказалось формирование адекватной новым условиям валютной системы.

Первой задачей в этой области является введение обратимости вал ют — непременное условие включения страны в систему мирохозяйственных связей. Наиболее быстро были отменены ограничения для нерезидентов по текущим операциям. Это облегчалось тем, что внешняя торговля товарами и услугами с нерезидентами за пределами СНГ, как правило, осуществлялась в долларах, Поэтому обычно для иностранных поставщиков не возникала необходимость обмена полученных сумм на свободно конвертируемые валюты. Серьезные реальные трудности с обра-тимостью валют оставались в торговле одних стран — членов СНГ с другими в том случае, если она велась в национальной валюте.

Весьма быстро во всех странах была либерализована и такая статья платежного баланса, как перевод за границу прибылей от иностранных капиталовложений. Без этого нельзя было рассчи-тывать на широкое привлечение прямых иностранных инвестиций, что стало важной целыо политики всех стран — членов СНГ и государств Балтии.

Внутренняя обратимость (т.е. свободная купля-продажа валюты для резидентов) стала допускаться после введения национальных валют, однако до сих пор на практике повсеместно существуют многочисленные ограничения даже при их формальном отсутствии: требования валютного обмена только по официальному курсу (который, как правило, существенно ниже рыночного), количественные ограничения пунктов обмена валют, нередкое отсутствие валюты в пунктах обмена и банках и т.п. Такая ситуация, в целом сохранившаяся в настоящий момент, весьма огра-ничивает реальные возможности как физических, так и юриди-ческих лиц обменять свою национальную валюту на свободно конвертируемую и приводит к возникновению «черных» валютных рынков, существующих практически во всех странах — членах СНГ.

Из статей платежного баланса по движению капиталов в наи-большей степени была-либерализована репатриация инвестиро-ванного иностранного капитала, что было одним из условий ак-тивного привлечения прямых иностранных инвестиций. В то же время на все формы экспорта капитала за границу резидентами налагаются очень серьезные ограничения.

Важной чертой валютного регулирования в странах — членах СНГяпляютсятребования об обязательной продаже валютной вы-ручки экспортеров центральным банкам и на валютных аукционах, что было вызвано необходимостью обеспечить возврат валюты в страну и пополнить централизованные валютные резервы. Требования варьировались от обязательств 100%-ной продажи до более скромных величин — в настоящее время 20—30% от суммы выручки. Тяжесть этого правила для экспортеров определяется ре-альной ситуацией: по какому валютному курсу экспортер обязан продавать валюту и в какой мере официальный валютный курс отличается от альтернативных.

Реальная степень обратимости валют различалась по странам: она более высокая в Киргизии, Казахстане, на Украине и менее высокая — в других странах, особенно в Туркмении, закавказских республиках и и Белоруссии. В целом только Казахстан и Киргизия, помимо России, смогли добиться к 1999 г. либерализации валютного режима до уровня, предусматриваемого VI11 статьей Устава МВФ, где речь идет в первую очередь об обратимости валют по текущим операциям.

Положение в странах Балтии отличалось с этой точки зрения. Валютный режим в Литве и Латвии находится примерно на уровне российского, а Эстония ушла еще дальше. В этой стране были отменены почти все ограничения даже по движению капиталов, а уровень либерализации по другим валютным операциям примерно соответствовал валютным режимам в большинстве западноевропейских стран.

Важным инструментом внешнеэкономического регулирования стало формирование валютного кур с а. Политика в этой сфере преследует две главные цели; поддержание уровня конкурентоспособности местной продукции на внутреннем и внешнем рынках и уменьшение возможного инфляционного эффекта импорта в случае роста цен на него. Обе цели противоречат друг другу» поскольку поддержание конкурентоспособности местной продукции требует понижения курса собственной валюты, но это приводит к повышению импортных цен и усилению инфляции; Обычно выбор, если он возможен, делается в пользу решения наиболее актуальной проблемы.

Из вариантов установления валютного курса большинство стран — членов СНГ в конечном счете выбрало плавающий курс с периодической регулировкой его центральными банками. Курс определяется на валютных аукционах. Плавающий валютный курс в отличие от фиксированного не требует больших валютных резервов для его поддержания, но увеличивает опасность резких курсовых колебаний.

Режим фиксированных валютных курсов в форме их припязки к иностранным валютам выбрали страны Балтии: Эстония привязала свою валюту к немецкой марке, Латвия — к американскому доллару, Литва — к СДР, т.е. фактически к валютной корзине.

Валютные аукционы не всегда проводятся регулярно, дефицит обратимой валюты и неразвитость валютных рынков привели к тому, что обменные курсы часто формируются не столько на основе рыночных факторов, сколько административным путем, что приводило к возникновению множественности валютных курсов и черных валютных рынков. Так, в 1998 г. в Белоруссии существовало четырс-пять валютных курсов по различным видам операций и субъектам валютного рынка, а курс черного рынка был выше официального более чем в два раза.

Таким образом, становление новых валютных режимов и платежного механизма в системе внешнеэкономических связей стран — членов СНГ и государств Балтии потребовало создания соответствующих общеэкономических условий и оказалось длительным и болезненным.

Самое общее промежуточное представление о системных преобразованиях в указанных странах за 1995-1996 гг, дают кумулятивный индекс либерализации ЕБРР, а также доля негосударственного сектора в ВВП (табл. 28.2).

В целом можно сделать вывод о том, что в странах — членах СНГ и государствах Балтии повсеместно был заложен фундамент рыночной экономики (табл. 28.3).

<< | >>
Источник: Под ред. проф. A.C. Булатова. МИРОВАЯ ЭКОНОМИКA (Учебник). 2005

Еще по теме 28.2. Системные реформы:

  1. 25.1. Типы и модели системных реформ
  2. 25.2. Внешнеэкономические аспекты системных реформ
  3. 3. Экономические реформы. Экономическая реформа 1987г. Программа «500 дней»
  4. 1. Сущность реформ Петра I. Итоги реформ Петра I
  5. 2.3. Переход от частных налогов к системным
  6. 14.1 Системный подход к управлению производством
  7. 2.1.2. Принципы системности
  8. Понятие и сущность системного подхода к изучению управленческой деятельности
  9. Тема 2 Системная структура хозяйственных связей
  10. ЧЕЛОВЕКО-СИСТЕМНЫЙ ИНТЕРФЕЙС