Новый взгляд Базельского комитета на надзор

В Кейптауне (ЮАР) 18—19 сентября 2002 г.

Речь председателя Базельского комитета по банковскому надзору В. МакДоноу на открытии конференции была посвящена вопросам нового соглашения по капиталу. Подтвердив ориентацию на подходы, базирующиеся на повышении степени «чувствительности» требований по достаточности капитала к уровню рисков, МакДоноу одновременно указал на ряд принципиальных моментов, существенно уточняющих как фокус (объект и цель) самого Базеля-Н, так и общий характер требований к содержанию надзора, а отсюда и к оценкам его качества. В своем докладе он обратил внимание в том числе на следующее.

«Задача органа банковского надзора состоит в том, — отметил МакДоноу, — чтобы способствовать надежности и устойчивости банковской системы. Для решения этой задачи должен быть достигнут весьма непростой баланс. Предъявляемое надзором требование обеспечить разумное (prudent) управление банками не означает, что мы вправе препятствовать их росту или получению прибыли. Скорее работа органа надзора состоит в том, чтобы содействовать ответственному использованию банками имеющихся у них возможностей и проведению мероприятий с целью совершенствования банковского дела. Нашей задачей не может являться и предотвращение «провала» каждого отдельного банка, поскольку в некоторых случаях неудачи удаляют с рынка плохо управляемые банки, а также стимулируют другие банки улучшить качество управления.

Во главу угла новой философии надзора положена оценка способностей (capabilities) управлять рисками в банках.

Органы надзора должны довести до банков необходимость оценивать риски, существующие «на горизонте». Если банки не в состоянии разумно оценивать, как профили их рисков могут меняться во времени, то они могут принять излишние риски сегодня и не справиться с управлением ими завтра.

Органы надзора должны значительно меньше концентрировать внимание на сиюминутной оценке финансового состояния кредитных организаций и в значительно большей степени — на оценке качества внутренних процессов и структур контроля, которые защищают от будущих потерь.

Новое соглашение по капиталу уходит от идеологии Соглашения 1988 г. «один размер подходит всем» («one-size-fits-all»), в соответствии с которой оценка кредитного риска в большей степени базируется на типе заемщика. Вместо этого Базель-И предлагает набор методов оценки кредитного риска, в большей степени основанных на вероятности потерь».

В докладе в качестве приоритета надзора определена оценка качества систем управления рисками и внутреннего контроля в банках вместо оценки текущего финансового состояния. Указанный приоритет обеспечивает лучшие возможности для оценки степени защиты банка от рисков, т.е. будущих потерь.

В части подходов к организации надзора также можно говорить о существенных изменениях. В соответствии с провозглашенной идеологией организация надзора должна базироваться не на руководящих указаниях Базеля по тому или иному относительно частному вопросу, а на выборе каждым органом надзора оптимальной модели, основанной на реализации единых принципов, акцептованных международным сообществом, применительно к местным условиям, определяемым спецификой экономики и банковской системы каждой страны.

В докладе МакДоноу эта позиция была сформулирована следующим образом: «Различия между национальными банковскими системами не оставляют места для идеи о едином соглашении по капиталу, которое можно было бы применить ко всем банкам во всех странах. Скорее органам надзора может потребоваться поиск различных подходов.

Важное значение имеет положение доклада о том, что Базель-Н ориентирован на крупные международные банки. Это положение доклада в корне меняет устоявшееся представление о том, что новый Базель должен повсеместно прийти на смену Базеля-1.

Данное положение явилось неожиданным даже для многих сотрудников секретариата и членов самого Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН). До заявления председателя БКБН общепринятая позиция состояла в том, что Базель-И внедряется во всех странах и речь могла идти разве что о разных сроках внедрения. Именно из такой перспективы исходил Европейский союз, уже приложивший немало усилий для того, чтобы переход на новое соглашение по капиталу прошел достаточно гладко. Ирония развития событий состоит в том, что старт поискам и находкам Базеля-11 дали крупнейшие американские банки (первоначально критика Соглашения 1988 г. исходила от крупных американских банков, и их клиентов) и именно они же, по сути дела, определили «дизайн» новых подходов. Захваченные вихрем перемен европейцы восприняли новые идеи как руководство к действию и, возможно, по привычке ведомых признали неизбежным тотальный характер действия. Тем не менее в самих Соединенных Штатах новые предложения встретили гораздо более спокойный прием. Небольшие муниципальные банки (а таких в США по количеству подавляющее большинство) солидарно со «своими» органами надзора (в США число органов надзора весьма велико, в том числе существует орган надзора в каждом штате) высказались против применения подходов, инициированных их «старшими братьями».

Весьма примечательна в этом плане короткая полемика в ходе 13-го заседания контактной группы БКБН по принципам эффективного банковского надзора (20 ноября 2002 г., Базель). Представитель от Италии отметил, что если США сами не предполагают реализовы- вать Базель-Н для всех банков, то зачем это Европе. На это представитель Европейской комиссии возразил, что решение в Европе принято, закон издан и вопрос закрыт. Полагаю, однако, что это_может быть не завершением, а началом дискуссии.

Что касается остального мира, то здесь данное положение доклада ложится на благодатную почву. Тем не менее данный подход в контексте развития самого Базеля-И не столько решает, сколько создает проблему.

Дело в том, что одновременно с упомянутым утверждением о международных банках в докладе председателя БКБН прозвучали идеи о введении в текст Базеля-И положений, которые бы позволили реализовывать подходы нового соглашения по капиталу в странах с развивающимися рынками. Но в таких странах нет крупнейших международных банков, деятельность которых имеет значение для функционирования мировых рынков. Значит, логично предположить, что Базель-П ориентирован не только на крупнейшие банки. Но слово о крупнейших банках сказано (причем трижды). Налицо явное противоречие. Оно является результатом компромиссов, на которые пошло руководство Базельского комитета. Один компро-мисс — создание условий для реализации требований Базеля-Н в странах с развивающимися рынками («расширение фокуса» Базеля), другой — компромисс руководства Комитета с руководством органов банковского надзора США. В соответствии с этим компромиссом Ба- зель-Н писан только для крупнейших банков («сужение фокуса» Базеля). В результате тактически удовлетворены все стороны. По сути же очевидно, что сложившаяся ситуация алогична, причем на данном этапе проблема неразрешима, если только Базельский комитет не захочет отнять у стран с развивающимися рынками декларированные возможности или обидеть банковское сообщество США.

Теперь о том, что предшествовало конференции, поскольку события, о которых пойдет речь, в определенной степени способствовали расширению фокуса Базеля..

За два дня до открытия конференции прошло совместное заседание Базельского комитета и контактной группы по Основным принципам эффективного банковского надзора. Контактная группа создана в 1998 г., в ее состав входят представители секретариата БКБН, органов банковского надзора ряда развитых стран и стран с развивающимися рынками, МВФ, Всемирного банка и Европейского союза. Возглавляет группу генеральный секретарь БКБН (в настоящее время г-жа Д. Нуи). Группа проводит заседания, на которых обсуждаются актуальные вопросы банковского надзора.

Года полтора назад уже проходила встреча членов контактной группы с МакДоноу, также посвященная проблематике Базеля-Н. Тем не менее заседание в Кейптауне носило экстраординарный характер как по составу участников (все члены БКБН, все руководство и ключевые сотрудники секретариата), так и по характеру проведения. Тема, обсуждавшаяся на заседании, была связана с предложениями группы шести стран с развивающимися рынками («группа 6» сформирована в 2002 г. в рамках контактной группы, в ее состав вошли представители Индии, Китая, России, Саудовской Аравии, Бразилии и Западно-Африканского монетарного союза) о включении в текст Базеля-П еще одной опции наряду с имеющимися. Основой предложений группы явилось неприятие ее участниками стандартизированного подхода, предусмотренного в проекте Базеля-П (далее — СП), не только как технически нереализуемого в странах с неразвитой рейтинговой культурой, но и как содержательно неприемлемого.

Базовый Базель-Н (базовый подход) — это Базель-1 минус «клубный подход» плюс право национального органа банковского надзора в оговоренных пределах самостоятельно определять меру суверенного риска по кредитам «чужим» государствам плюс характер (масштабы) применения требования плюс дополнительное требование по операционному риску плюс компоненты 2-й (процесс надзора) и 3-й (рыночная дисциплина) Базеля-Н.

По соглашению участников «группы 6» базовый подход предполагает также проведение подготовительной работы по использованию банками техники внутренних рейтинговых оценок. Помимо конечного результата, который может быть достигнут в среднесрочной перспективе (около пяти лет), разработка указанной техники должна положительно сказаться на качестве управления рисками в кредитных организациях. Конкретно речь идет о сборе статистической информации, позволяющей оценить уровень риска по кредитам и разным заемщикам и определить признаки, позволяющие относить заемщиков к различным группам по степени риска в момент предоставления кредита.

Проведенный Институтом финансовой стабильности (Базель) в ноябре 2002 г. семинар на тему «Обсуждение возможностей использования кредитных регистров для измерения кредитного риска» показал, что наилучшим способом сбора статистической информации такого рода является ведение национального кредитного регистра. Подобные регистры существуют в значительном числе стран как с развитыми, так и с развивающимися рынками, и собранные данные позволяют решать задачи повышения устойчивости функционирования банков на микро-, мезо- и макроуровнях.

Последнее позволяет определить рациональную величину экономического капитала, который должен выступать «подушкой» для риска с учетом всех прочих обстоятельств (обеспечение, хеджирование, концентрация риска), принимаемого на себя банком по конкретному кредиту и по конкретному заемщику. По мнению группы, предложенный подход достигает стратегической цели, поставленной в Базеле-Н, обеспечивая повышение степени чувствительности ка-1 питала к реальному уровню рисков. Одновременно реализация подхода избавляет от дополнительных рисков системного и операционного происхождения, неизбежно возникающих при реализации стандартизированного подхода.

Базовый подход был вынесен на обсуждение контактной группы в июле 2002 г. и в целом ею поддержан.

На рассмотрение БКБН базовый подход был официально вынесен контактной группой в июле 2002 г. Реакция членов Комитета была различной. В основном идеи были поддержаны. В то же время некоторые участники заседания усмотрели в предложении попытку «проникнуть в Базель-Н с черного хода» и тем самым получить для банков из соответствующих стран конкурентные преимущества. Кто-то просто не понял суть предложений и искренне недоумевал, зачем городить огород, если никто не гонит развивающиеся страны в Базель-И до тех пор, пока для этого не созреют подходящие условия, а тем временем можно жить с Базелем-1. Отдельные участники восприняли предложения как попытку установить на территории стран, принявших базовый подход, дискриминационный режим для банков с иностранным, капиталом.

Для прояснения всех возникших вопросов руководство Базельского комитета и орга-низовало совместное заседание Комитета и контактной группы 16.09.2002 г. В рамках заседания участники «группы 6» проинформировали присутствующих о реальных движущих мотивах и содержании предложенных подходов. Основной акцент делался на четырех обстоятельствах:

поддерживаются идеи Базеля-П, а именно повышение степени чувствительности капитала к уровню рисков и повышение уровня управления рисками в кредитных организациях;

реализация СП на территориях стран — участниц группы в принципе нерациональна, а реализация подхода, базирующегося на оценках рисков самими кредитными организациями, будет возможна только в достаточно отдаленной перспективе;

дизайн базового подхода определяется указанными выше обстоятельствами. Он является альтернативой не Базелю-П, а СП как одной (и не лучшей) из опций Базеля-П. При этом речь не идет о поиске конкурентных преимуществ для банков каких-либо стран. Базовый подход реализует все содержательные позиции Базеля-П и предполагает исключительно ин-тенсивную работу органов надзора и банковских сообществ, нацеленную на достижение результата, намеченного в Базеле-П. В рамках базового подхода в полной мере сохраняется представление всем банкам, действующим на территории данной страны, национального режима регулирования и надзора с возможными ограничениями, ранее введенными в национальном законодательстве или в соответствии с ним. Никаких новых ограничений данный подход не предполагает;

базовому подходу должен быть придан статус опции в рамках Базеля-П. Это позволит дополнительно заинтересовать страны в активном следовании идеологии Базеля-П по основным принципиальным вопросам. Помимо этого предложенное решение позволит не ухудшать оценки ситуации в странах, принявших данный подход, в отношении 6-го принципа Основных принципов эффективного банковского надзора (требования к капиталу) и тем самым обеспечить преемственность оценок соблюдения Базельских принципов в соответствующих странах. Наконец, такое решение будет существенно способствовать сохранению единого сообщества органов банковского надзора без их деления на «категории качества» по критерию «внедрения» Базеля-П.

На совместном заседании все эти аргументы были внимательно и благожелательно выслушаны. Председательствовавший (МакДоноу) подчеркнул, что: 1) позиция, представленная группой, понятна и аргументированна; 2) нельзя не считаться с пожеланиями, исходящими от представителей стран, на которые приходится немалая часть территории и в которых проживает 60% населения Земли; 3) необходимо поискать техническое решение проблемы в рамках Базеля-П. В этих целях необходимо продолжение консультаций Базельского комитета, контактной группы и «группы 6».

Такого рода контакты действительно имели место в сентябре и ноябре 2002 г. Одновременно в течение двух месяцев группа по капиталу БКБН подготовила предложения по упрощенному стандартизированному подходу, которые предполагается включить в текст Базеля-П в качестве полноценной опции. Указанные предложения по сути базируются на предложениях «группы 6». Они были рассмотрены и поддержаны на совместном заседании группы по капиталу БКБН и рабочей группы по капиталу, функционирующей в рамках контактной группы в ходе совместного заседания в ноябре 2002 г.

Все ли проблемы Базеля-Н можно считать решенными в свете программной речи председателя Базельского комитета? Представляется, что положения доклада при всей их неординарности не позволили снять целый ряд весьма острых проблем, вызываемых перспективами внедрения нового Бйзельскогб соглашения по капиталу.

Основным с точки зрения развития подходов к организации банковского надзора по результатам конференции является усиление внимания и придание дополнительного значения национальному фактору. Несмотря на внешнюю новизну и даже в известном смысле революционность данного положения такое изменение подходов к организации надзора вполне прогнозировалось. Дело в том, что концепция экономического капитала может эффективно работать лишь при определенных условиях. Эти условия включают как минимум: наличие достаточной устойчивости в политике и экономике, системе регулирования, правовом режиме и т.д. (как иначе с удовлетворительной степенью вероятности оценить риск неплатежеспособности заемщика?); наличие качественной базы данных у кредиторов. В развивающихся экономиках и банковских системах существование таких условий невозможно по определению. Если признать это обстоятельство существенным, то из него с неизбежностью вытекает вывод о необходимости привнесения в минимальный «ассортимент» регулятивных схем еще одной, базирующейся на Соглашении 1988 г., освобожденном от присущих ему недостатков (клубный подход) и уточненном с учетом тенденций развития кредитного дела и финансовых рынков.

Указанные моменты как будто вносят элементы раскола в стройные ряды-регуляторов. Однако это обманчивое ощущение. В действительности речь идет о тактических различиях внутри стратегического единства.