1.1. Предмет земельного права

Правильно определить предмет правового регулирования важно для того, чтобы решить, какой конкретно нормативно-правовой акт применим в данном случае. Ошибки в определении предмета правового регулирования ведут к значительным ошибкам в правоприменительной практике.

В области земельных отношений бывает сложно определить предмет правового регулирования, когда они связаны с другими видами правоотношений, в первую очередь гражданскими, особенно после принятия нового ГК РФ, в котором изменены приоритеты в правовом регулировании земельных отношений и нормы гражданского законодательства выходят на первое место. В таких случаях применяется не только земельное законодательство, но и законодательство, соответ-ствующее сложному составу регулируемых отношений в сфере пользования землей. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, наряду с нормами ЗК РФ применяются соответствующие нормы гражданского, гражданско-процессуального и другого законодательства. Отношения платного использования земель регулируются финансовым и земельным законодательством.

Имущественные отношения, возникающие при распоряжении земельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЗК РФ.

Из курса теории государства и права студентами известно, что российское право имеет сложную структуру. Оно делится на отрасли, подотрасли, институты, субинституты, правовые нормы и другие более дробные элементы. При этом нормы отрасли права регулируют само-стоятельный круг волевых отношений, т.е. имеют самостоятельный предмет правового регулирования. Основным вопросом при определении предмета отрасли права является выделение круга общественных отношений.

Земельное право как отрасль представляет собой системно упоря-доченную совокупность норм, направленную на регулирование обще-ственных отношений по поводу рационального использования земель и сбережения земли как национального богатства.

Изучение земельного права должно начинаться с изучения в первую очередь особенностей его предмета. Раскрыть предмет отрасли земельного права — значит раскрыть содержание и характер всех тех земельных отношений, которые определяются формами собственности на землю. В предмет земельного права входят элементы административных, имущественных, финансовых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования земельного права — земли.

Земельные отношения как предмет отрасли земельного права. Итак, предметом отрасли земельного права является особый круг общественных орошений по поводу земли (земельных отноше-ний).

Земельные отношения — это отношения между органами го-сударственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, а также по поводу государственного управления земельными отношениями.

Регулирование земельных отношений основывается на сочетании управления использованием земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства; многообразия форм собственности на землю и другие природные ресурсы; широких правомочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в регулировании земельных отношений на своих территориях; признания равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю; недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю. Участниками земельных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия, организации, учреждения и граждане Российской Федерации. Иностранные распространяться юрисдикция органов данной административно-тер-риториальной единицы; последствий деятельности предыдущих поко-лений и др. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цель землеустройства — улучшение (а не создание) природных ландшафтов.

К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения, которые нуждаются (с позиций государства и общества) в урегулировании правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового регулирования отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ, поэтому законодательство определяет обязанности для всех пользователей земли в интересах охраны плодородия почв, охраны здоровья человека и окружающей среды.

В предмет правового регулирования включены не всякие общественные отношения, а лишь такие, которые могут быть урегулированы правовым путем. Эта допустимость регламентируется нормами международного права. Так, недопустимо применять российское законодательство, если оно противоречит международным договорам РФ, или законодательный орган РФ не вправе превысить свои полномочия, определенные Конституцией РФ.

Наконец, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей землей является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искус-ственно создавать почвенный гумус, поддерживать необходимые условия для жизнедеятельности почвенных организмов, создавать какой- то новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв. Это все — средства, обеспечивающие предусмотренный законом уровень плодородия почв, и вопрос о том, как применять эти средства, законом не регламентируется.

Следовательно, предметом правового регулирования земельного права являются волевые общественные отношения, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм.

Предмет правового регулирования можно подразделить на факти-чески находящийся в сфере правового регулирования и потенциальный. Первый включает в себя земельные отношения, предусмотренные в действующем законодательстве; второй — те общественные отношения, которые не урегулированы законом, хотя и остро в этом нуждаются. Например, законом следовало бы урегулировать критерии мелиоративных мероприятий, пределы воздействия на окружающую среду, ответственность за последствия неправильных мелиоративных меро-приятий и т.п.

Предмет потенциального регулирования обусловлен, как правило, пробелами в законодательстве, отсутствием надлежащего опыта правового регулирования в силу новизны общественных отношений, которые постоянно претерпевают изменения, развиваются, усложняются, а также политическими мотивами и другими причинами.

В отдельных случаях закон предусматривает механизмы преодоления подобных пробелов в правовом регулировании. Так, согласно ст. 10 ГПК РФ суд вправе в сходных случаях применять аналогию закона (т.е. применять закон, регулирующий сходные отношения), а иногда и аналогию права (т.е. применять общие начала и смысл действующего законодательства).

Итак, предмет потенциального правового регулирования находится не столько в сфере действия правовых норм, сколько в области практики их применения. Например, порядок возмещения убытков, возникающих в результате нарушения земельного законодательства, осуществляется по аналогии с порядком возмещения убытков в сфере промышленного производства, хотя в земельных отношениях действуют объективные законы природы, не присущие промышленному производству.

Перечисленные общие черты характерны для предмета регулиро-вания любой отрасли права. Земельное право имеет свою специфику, которая обусловлена тем, что объектом отношений является земля.

Земля как уникальный объект правового регулирования. Определение понятия «земля» и других терминов земельного права. Для того чтобы определить предмет земельного права, необходимо раскрыть содержание термина «земля». Он многогранен и имеет несколько значений. В том случае, когда мы говорим о Земле как о планете Солнечной системы, одном из космических объектов, она является объектом правового регулирования международного космического права. В ином значении употребляют слово «земля», когда говорят: «Земля является единственным местом обитания человека». Здесь речь идет об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также о всей совокупности материальных и культурно-бытовых объектов, составляющих среду обитания человека. В таком случае эти отношения изучаются экологическим правом.

Широкое распространение имеет понятие «земля» — поверхностный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, над которой осуществляется суверенитет Российской Федерации.

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Однако объектом земельных отношений выступает не земля вообще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имеющая установленные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражающиеся в земельном кадастре и документах государственной регистрации (ст. 6 ЗК РФ).

В настоящее время в силу уникальности и ценности земель важное значение приобретают земельные права и обязанности граждан и их объединений, образующие специальный институт, который яляется составной частью содержания земельных правоотношений и правового статуса личности, а также их права: земельно-экономические и земельно-экологические права граждан и их объединений (ст. 42 и 58 Конституции РФ).

Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права породило необходимость разъяснения в законодательстве различных терминов земельно-правового характера, что позволяет установить единообразие в толковании и правоприменительной практике.

Часть земельного участка — определенная площадь соответствующего земельного участка, которая может быть отграничена на местности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земельная доля — условная часть права на один и тот же земельный участок, принадлежащий нескольким лицам, не отграниченная на местности, имеющая целевое назначение, усредненное количественное и качественное выражение в праве общей собственности на

Земельная доля (земельный пай)—установленное законодатель-ством, должным образом оформленное и зарегистрированное право собственности гражданина на земельный участок.

Латифундия — крупная земельная собственность физического лица.

. Земельная рента — доход, получаемый собственником земли от сдачи в аренду земельного участка.

Земельный су б андеррайтер — специализированный финансовый институт (земельный банк), выступающий вторичным гарантом заемщика, берущего в банке кредит под обеспечение земельных участков.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения — переход земельных участков от одного лица к другому на основании договоров купли-продажи, дарения, мены, содержания с иждивением, аренды, безвозмездного срочного пользования, передачи в уставной (складочный) капитал или паевой фонд, передачи по наследству, переход в результате обращения взыскания на заложенный земельный участок, изъятия (выкупа) для государственных и муниципальных Нужд, принудительного лишения прав в случае ненадлежащего использования земельного участка, конфискации и реквизиции земельного участка, добровольного отказа от прав на земельный участок, а также по иным основаниям, предусмотренным федеральными законами.

Земельный правопорядок — система земельных отношений, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.

Рациональное использование земель — обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в достижении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами.

Земельный процесс как правовое явление охватывает правоприменительную деятельность государственных органов исполнительной власти всех уровней и органов местного самоуправления, заключающуюся в решении конкретных задач земельно-правового регулирования, и сопровождается определенной правовой формой.

Под словом «режим» следует понимать установленный законом порядок государственного регулирования и охраны земли, обеспеченный мерами предупреждения и ответственности, установленной за их совершение.

Земельный спор — это обсуждение и доказывание своих прав на землю с соблюдением установленной процессуальной процедуры и равноправия перед законом всех участников земельных отношений.

Разрешение земельного спора — это правоотношение, урегулированное нормами земельного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права.

Понятие «ответственность» (от слова «отвечать») может рассмат-риваться как в правовом, так и в неправовом смысле. Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприятных последствий юридического характера для лица, нарушившего обще-обязательные правила поведения: Ответственность в неправовом смысле не подразумевает юридические меры воздействия и обычно носит характер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нрав-ственным ценностям проступок.

Земельный строй РФ — это совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм собственности на землю (частной, государственной, муниципальной и иных), и соответствующие им формы владения, пользования и распоряжения землей. Реформирование правового регулирования земельных отношений не сняло потребности в разработке понятия «земля», а наоборот, аккумулировало эту потребность, так как принимаемые в последнее время федеральные законодательные акты имеют в качестве обязательной вступительной части систему понятий и их определений.

Выработка понятия «земля» позволит определить место последней в иерархии других природных ресурсов, тесно связанных с землей.

Вопрос о критериях формирования правовых понятий природных объектов исследован в земельно-правовой науке недостаточно и продолжает содержать значительные пробелы, требующие устранения: Анализ же земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что ведущими в указанных критериях являются такие свойства природных объектов, которые обусловливают необходимость принятия особых мер со стороны государства, позволяющих обеспечить рациональное использование этих объектов.

Понятие термина «земля» раскрывается в ГОСТ 26640—85 «Земли. Термины и определения», в п. 1 которого сказано, что земля — это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Это определение, безусловно, имеет практическую ценность, позволяет правильно вести земельно-кадастровую документацию и разрешать земельные споры. Однако оно не снимает потребности в разработке понятия «земля как объект правовых отношений». Указанное определение хотя и содержит в себе свойства земель, имеющие значение для правового регулирования земельных отношений, но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов недостаточно для того, чтобы раскрыть важнейшие элементы этих свойств. Кроме того, ГОСТы не имеют законодательной силы, поскольку являются лишь нормативными документами по стандартизации, и обязательные к исполнению требования в них касаются лишь ограниченного круга вопросов.

Когда земля выступает как важнейшая часть окружающей среды, она является объектом правового регулирования различных отраслей права. Однако объектом правового регулирования в земельном праве земля выступает как почвенный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, на которой осуществляется суверенитет Российской Федерации, и используется как основное (главное) средство производства в сельском, лесном хозяйстве.

В другом аспекте ее правовой статус рассматривается тогда, когда она предоставляется различным предприятиям и организациям в качестве пространственного операционного базиса.

Особенности земли как объекта правового регулирования.

Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль. В экологическом понимании — это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами природы — лесами, недрами, водами, а в широком смысле — охватывающая все природные ресурсы.

С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности — является материальной базой всякого производства. Она — источник (ресурс) удовлетворения самых разнообразных потребностей человека.

В социальном отношении — • это объект собственности. При капитализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других — наряду с государственной — кооперативной, частной и личной собственностью.

В Российской Федерации вся земля находится в частной, государ-ственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.

1. Земля не является продуктом человеческого труда — она продукт самой природы.

Отсутствие стоимости земли не исключает ее денежной оценки в целях наиболее эффективного использования.

Земля — важнейший природный ресурс, главное средство производ-ства в сельском, лесном хозяйстве и пространственный базис для раз-мещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Из сказанного вытекают следующие особенности правового регулирования земельных отношений:

а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами. Для каждого человека она составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе. В силу этого основными субъектами земельной собственности должны быть граждане Российской Федерации. В случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь о ней должна идти как о компоненте природы, биосферной категории.

Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения понятия земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;

б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений;

в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации), в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными;

г) в земельном праве не полностью применяются сроки исковой давности, предусмотренные для гражданских, административных, уголовных и иных правоотношений. Так, если ранее самовольный захват земельного участка мог повлечь за собой уголовную ответственность, то теперь за это предусмотрена лишь административная. Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который необходимо осуществлять в целях:

своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов;

оценки эффективности этих землеохранительных мероприятий;

обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать: регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и качественными показателями; сбор, хранение, и обработку данных наблюдений; создание и ведение банков данных; оценку и прогнозирование' изменения состояния земель.

Государственный мониторинг земель является составной частью системы государственного мониторинга окружающей среды. Государ-ственный мониторинг должен осуществляться по кадастровым категориям, угодьям, зонам. Важность земли как места обитания и как источника естественного богатства вызывает необходимость принятия специализированных федеральных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 1О.О1.2ООЗ)1 устанавливает

! СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399; 2003. № 2. Ст. 167.

правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков хозяйственной деятельности. Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

разработка и реализация федеральных программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

проведение учета показателей плодородия таких земель, сертификация почв;

государственный контроль за воспроизводством земель; учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения

Государственный контроль за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения их рациональным использованием проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков требований закона.

. Земля — важнейший компонент окружающей среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее' плодородие постоянно возрастает, что в свою очередь влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права. Они должны регулироваться нормами земельного права, а нормы гражданского права необходимо учитывать только в части, не урегулированной нормами земельного права.

Как известно, в новый ГК РФ включена гл. 17, посвященная земельным отношениям. С правовой и экономической точек зрения, ценность земли определяется особенностями, спецификой свойств и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и гражданским законодательством. Однако согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся исключительно в сфере земельного законодательства.

Есть еще одна тонкость в проблеме определения соотношения норм земельного и гражданского законодательства. Дело в том, что ст. 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, а земельное законодательство — в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Конституция РФ (ст. 5, 9, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1, положили начало делению неделимой ранее окружающей среды на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.

Гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений. Оно определяет единые унифицированные правила гражданского оборота и собственности на землю без учета ее уникальных специфических особенностей.

Конституция закрепила процесс «овеществления» всех природных ресурсов и окружающей среды в целом, а ГК РФ в ст. 130, 214 и др. объявил все природные ресурсы имуществом со всеми вытекающими из этого Таким образом было произведено изъятие всех природных ресурсов и всей окружающей среды в целом из сферы и экологического права и включение их в сфе-

действия гражданского права.

Особо следует отметить, что ч. 1 ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются ются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а ч. 2 ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности. Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права на природные

САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4932 (в настоящее время утратил силу).

ресурсы как основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.

В России с 1990 г. проводится земельная реформа, в результате которой на смену административным методам правового регулирования земельных отношений пришли экономико-правовые, конституционно закрепила многообразие форм земельной собственности и хозяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платности землепользования, способствовала формированию земельного рынка и обусловила принятие нового земельного и гражданского законодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

Исследуя вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, установленные гражданским законодательством, а в земельном законодательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, вытекающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земельным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

В силу специфических свойств земли ее оценка в денежном исчислении не соответствует действительной стоимости и, возможно, будет долго отставать от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

В условиях рыночной экономики цена земельных участков опре-деляется исходя из спроса и предложения и имеет постоянную тенденцию к росту.

Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются крите-рии рациональности землепользования на всех землях с помощью кадастровых оценок.

С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообложение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимости от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйственной. деятельности (ст. 3 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (в ред. от 24.12.2002)-

3. Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере различных отраслей права:

государственного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией) особый режим использования земель;

административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т.п.;

гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регули-

земельные отношения по принципам гражданского права. Восстановление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. — все это должно способствовать возрастанию роли норм гражданского права в регулировании земельных отношений.

В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового земельного законодательства, Конституции РФ, ГК РФ, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании имущественного элемента в земельных отношениях приобретает особое значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля — недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Беспредел в регулировании большей части земельных отношений гражданским правом основан на ошибочном определении, данном в ст. 128 и 130 ГК РФ, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей. Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета земельного права в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права. Для того чтобы выйти из тупика, в который зашли цивилисты, им необходимо дать в ГК РФ четкое определение понятия вещей. В ст. 128 следует указать, что вещами являются предметы материального мира или духовной культуры — продукты человеческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности

людей и не имеющие устойчивых экологических связей, которыми» как невидимой паутиной, окутаны все природные объекты, входящие в состав окружающей среды.

: В существенных коррективах нуждается и ст. 130 ГК РФ «Недвижимые и движимые вещи» (в ред. от 17.12.1999)'. «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения».

Все высказанные соображения по этому вопросу свидетельствуют о том, что ГК РФ регулирует имущественные отношения и не учитывает особенности земли как природного ресурса, которая не является в полной мере имущественных отношений.

Земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи — относительнонедвижимые, так как они в принципе перемес- тимы при желании человека.

Представляется, что недвижимость — земля, а все, что находится на земле, —движимое имущество. Эти две составные части — недвижимость и движимое имущество — должны иметь каждая свой самостоятельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать об особом объекте недвижимости как об особом роде имущества, где земля играет главенствующую роль.

Земельный участок и связанные с ним объекты образуют единый при единстве собственности на участок и здание, который находится в едином владении, пользовании, распоряжении и хозяйственном пользовании.

Горные, лесные и водные отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством РФ и ее субъектов.

Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и видимость имущественной ценности, следовательно, сделки с землей не должны определяться по имущества, которое является объек

том гражданского права.

Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природные ресурсы — основу жизнедеятельности народов России, право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7, 17, 18, 41, 42, 58 Конституции РФ).

Происходящие изменения земельного строя, замена государственной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали споры о пересмот-

соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Законодательный аспект этой проблемы таков: Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» (утратил силу) была отменена ст. 62 ЗК РФ. В результате чего образовался вакуум в сфере регулирования земельных

отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Президента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в России» проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 этого Указа гласит, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. К сожалению, земельное законодательство долгое время оставалось без правового ин- Земельного кодекса, своеобразной земельной конституции. Поэтому наметился переход от принципа приоритета земельного права к гражданскому. В ГК РФ нормы о земельных отношениях построены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопустимость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет ограничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.). Между тем ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования земель в соответствии с целевым назначением, сильным государственным контролем за соблюдением этой обязанности.

Приоритетность применения специального земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних условиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем особенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.

Таким образом, правовое регулирование земельных и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.

В связи с изложенным встает вопрос о приоритетности земельного законодательства в регулировании земельных отношений.

Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отношений, которые основываются на административном акте ином властном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что существует определенное несоответствие между уровнями земельного законодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению Российской Федерации. Это несоответствие мешает более эффективному применению земельного и гражданского законодательства.

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное— на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законодательством в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны и существуют независимо от социального строя и форм собственности на землю.

Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений — это правовая сфера особого рода, которая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права.

Земля находится в сфере действия следующих отраслей права:

• трудового права, поскольку хозяйственная эксплуатация земельных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохозяйственные посевные, уборочные и иные полевые работы распространяется режим рабочего времени; приемы и технологии сельскохозяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда; за нарушения правил полевых работ виновные в этом работники могут привлекаться к дисциплинарной ответственности;

• экологического права, поскольку земля представляет собой часть экологической системы (почвенной, воздушной, водной, почвенно-фау- нистической и т.п.), одновременно входя в качестве важнейшего элемента в систему биосферы, являясь частью космической системы. Процесс эксплуатации земель в силу этого находится в сфере ряда отраслей: лесного права (в части правил сохранения лесов), водного права (относительно нарушений водно-почвенного режима), горного права (касательно нанесения вреда горными разработками) и ме того, земледелие, например, косвенно влияет и на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового регулирования законодательства о здравоохранении. Так, за умышленную продажу экологически вредных продуктов питания лица крестьянского двора могут быть привлечены к

Земельным правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к по основному

целевому назначению, порядок предоставления и изъятия земель; ус- изменение правового режима их использования, кадастровые отношения, их мониторинг, земельные отношения в части разрешения земельных споров и т.п.

Земельно-экологические отношения являются предметом земельного права лишь в той части, которая неизбежно присутствует в сфере экономических отношений пользователей земли и государства": соблюдение экологической обстановки в ходе землеустройства, хозяйственного использования земли, обеспечение почвенного режима, необходимого для получения урожайности выращиваемых культур, защита земель от эрозионных и иных неблагоприятных процессов и

Там, где земельные экономические интересы прекращают свое действие, заканчиваются и пределы действия земельно-правовых норм. Например, в ЗК РФ отсутствуют нормы, устанавливающие запрет на хозяйственную эксплуатацию земель способами, существенно ухудшающими климат региона или вносящими изменение в тические условия. Охрану климата предусматривают нормы специального экологического закона, который согласно ЗК РФ, не в состав земельного законодательства.

6. Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание, в силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных и-расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, которые действуют при продаже различного имущества. Они должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ствующих территориях.

Вопрос о недвижимости земли как об особом роде имущества требует специального исследования.

Как представляется, к недвижимым вещам относятся земельные участки, недра и все, что прочно с ними связано (ст. 130 ГК РФ), т.е. объекты, перемещение которых без ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, строения, сооружения и др., но это определение нуждается в существенной корректировке. Данное обстоятельство порождает зависимость судьбы земельных участков от судьбы строений и сооружений, расположенных на этих участках. при права собственности на строение переходит и право на землю, как правило, в размере, пропорциональном долям собственности на это строение (при общем домовладении).

При исследовании понятия «недвижимость» объединяющим фактором является то, что земля — «первичный» и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Земля независимо от того, размещено ли на ней имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, — это движимое имущество. Однако при данном определении недвижимого имущества земля является одним из элементов недвижимости. К ней относятся и другие объекты, но земля среди них играет главенствующую роль. Представляется, что каждой части недвижимости необходимо придать свой правовой статус на законодательном уровне.

Установление режима хозяйственной эксплуатации земель, их пе-редача в пользование, аренду, владение или продажа в собственность

и изъятие происходят в результате специальных землеустроительных действий.

Вместе с изменением режима земельных участков осуществляется перемещение собственников и других пользователей землей на участок с новым режимом. Так, с предоставлением земельного участка фермеру последний переселяется на него, обзаводится хозяйственными и иными постройками, проводит разработку и окультуривание земель.

В земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемещаемости землепользования. Этот институт порождает права и обязанности:

^по взаимоограничению соседского землепользования; по ущемлению соседского в пользу того, кто

имеет наивысшую общественную значимость.

• Земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает:

а) дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель. Так, земли подразделяются на категории по основному целевому назначению: на угодья — по непосредственному целевому назначению; на зоны в зависимости от близости к тем частям земельных участков, которые в силу своих особых свойств обладают особым режимом использования;

б) экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйствования на земле. Например, освобождаются от платы за земельные участки осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ; с предприятий и граждан не взимаются земельный налог и арендная плата на землю, находящуюся в периоде сельскохозяйственного освоения.

Природная неоднородность земель определяется различными типами почв. Почва — это особое природное тело. Она образуется на поверхности в результате взаимодействия органической и неорганической природы. Важнейшим почвы является плодородие. Оно обусловлено наличием в почве органического вещества — гумуса. Благодаря плодородию почвы являются величайшим природным богатством, пользоваться которым нужно очень разумно. Впервые выделил почву как «особое тело» В.В. Докучаев. *

Почвы образуются очень медленно. тысячелетия с момен

та появления первых организмов на горных породах до полного формирования почвы. За 100 лет мощность почвы увеличивается всего на 0,5—2 см. Почва состоит из твердой, жидкой, газообразной частей и живых организмов. В.В. Докучаев назвал почву «зеркалом природы», подчеркивая тем самым, что она отражает взаимодействие всех ком-понентов природы, являясь результатом этого взаимодействия. Деятель-ность человека влияет на образование почв. Минеральная часть почвы состоит из частиц песка, ила, глины, щебня. На ее долю приходится более объема почвы.

Более 100 лет назад В.В. Докучаев доказал, что размещение почв по поверхности земли подчинено закону зональности. В Российской Федерации широтная зональность выражена ярче, чем в других странах мира. Это связано с большой протяженностью России по меридиану и с преобладанием равнинного ландшафта. С севера на юг территории РФ сменяют друг друга: мерзлотно-таежные, тундровые, глеевые, подзолистые, серые лесные, черноземы, каштано

вые и бурые, серо-бурые почвы, почвы полупустынь, солончаки, торфя- но-болотные почвы.

В Российской Федерации на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится около 13% земельного фонда, в том числе пашни— около 8%. Лесами занято 40% территории.

Площадь сельскохозяйственных угодий России — 222 млн га, в том числе: пашни — 132 млн га; сенокосы — 23,5 млн га; пастбища — 64,5 млн га.

Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличиваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порождает потребность в рациональной эксплуатации земель: экономном использовании территории земель, но достигается совмещением располагаемых на ней объектов, нормировании отвода земель в пользование и собственность; ограничении изъятия ценных угодий несельскохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельскохозяйственного назначения.

Земля не может быть перенесена в другое место. Равным образом она не подлежит замене никакими другими средствами производства, как это происходит в отношении других орудий и средств производства (другого имущества).

При правильном использовании земли ее плодородие не только не ухудшается, а постоянно возрастает.

Земля обладает большей ценностью, чем обычное имущество. Если имущество изнашивается, быстро устаревает, то земля не подвержена изменениям. Более того, даже тогда, когда человечество созда-ет невиданное по своим качествам и ценностям и тогда земля будет ценнее его. • Как отмечалось, земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может переноситься в пространстве.

Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать предмет земельного права следующим образом.

Предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.

Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта общественных отношений.

Земельные отношения — это общественные отношения меж-ду органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-правовых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения урегулированы земельного права.

Итак, можно дать следующее определение земельного права как отрасли права.

Земельное право — самостоятельная отрасль права, направлен-ная на регулирование земельных отношений в Российской Федерации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лиц и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенствование и создание эффективного земельного строя в России, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рациональное использование и охрану земель, надлежащие условия равноправного развития форм хозяйствования, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и охраны земельных прав граждан и других пользователей землей.

<< | >>
Источник: Б.В. Ерофеев. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ (Учебник. 9-е издание, переработанное). 2004

Еще по теме 1.1. Предмет земельного права:

  1. 1.1. Понятие и предмет земельного права
  2. 1.1. Предмет земельного права
  3. § 8. Прекращение права собственности на недвижимость или права собственности на земельный участок при прекращении права пользования земельным участком
  4. 1.7. Место земельного права в общей системе права России
  5. Понятие финансового права, его предмет и метод. Соотношение финансового права с другими отраслями российского права
  6. 1.6. Соотношение земельного права с другими отраслями российского права
  7. § 2. Понятие бюджетного права: предмет, место в системе финансового права
  8. § 2. Понятие бюджетного права: предмет, место в системе финансового права
  9. § 1. Понятие и предмет муниципального права России как комплексной отрасли права
  10. Приобретение права собственности на земельный участок в результате перехода права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на этом участке
  11. § 3. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на расположенные на нем здания, строения и сооружения
  12. 4.1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД НАЛОГОВОГО ПРАВА. НАЛОГОВОЕ ПРАВО КАК САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ОТРАСЛЬ ПРАВА
  13. 1.4. Система земельного права
  14. 1.1. ПРЕДМЕТ ТРУДОВОГО ПРАВА
  15. § 1. Предмет гражданского права
  16. ПРЕДМЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
  17. 1.6. Принципы земельного права
  18. 1.3. Методы земельного права
  19. 1. Предмет административного права
  20. § 2. Предмет финансового права