12.5.1. Общие положения

Термин «оборот» тех или иных объектов м,ожет пониматься в двух основных значениях — фактическо-юридическом и собственно юридическом. - ,

В фактическо-юридическом значении оборот объектов понимается в качестве возмездного (купля-продажа, мена и т.д.) перемещения их

в пространстве от одной территории к другой.

Так, гарантируя право свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, Конституция РФ предусматривает возможность ограничения этой свободы, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 74 Конституции РФ).

В чисто юридическом значении данный оборот понимается в сменах титулов прав на объект, который не перемещается в пространстве (недвижимость). Иначе говоря, при таком виде оборота происходит не перемещение объекта, а перемещение указанных титулов. И поскольку земля может находиться в частной, государственной и иной формах собственности (п. 2 ст. 9 Конституции РФ), то «оборот» этих форм собственности осуществляется в порядке, определяемом федеральным законодательством (п. 3 ст. 36 и п. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 07.07.2003)1, определяя в ст. 1 сферу действия этого Закона, устанавливает главным критерием регулируемых им земельных отношений именно результат в виде смены или изменения титула прав на земельные участки.

Таким образом, оборот земель сельскохозяйственного назначения представляет собой сделки с земельными участками этой категории земель, направленные на смену титула прав на эти участки.

И поскольку владение, пользование и распоряжение земельными участками осуществляется свободно, если это не нарушает прав или законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36 Конституции РФ), а земельные участки используются как основа жизнедеятельности проживающих на соответствующей территории народов (п. 1 ст. 9 Конституции РФ), то в интересах российского народа закон устанавливает ограничения в обороте земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 260 ГК РФ), для определения критериев которого и принят указанный Федеральный закон.

Критерии ограничений в обороте земель сельскохозяйственного назначения обусловлены следующими объективными обстоятель-ствами.

1. Значимостью земель сельскохозяйственного назначения, представляющих собой основное средство производства пищевой энер-гии для человечества. В частности, пашня дает около 90% пищи в виде выращиваемой сельскохозяйственной продукции (овощи, карто-

СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; 2003. № 28. Ст. 2882.

фель и т.д.), сырья для пищевой промышленности (зерно, льняное семя и т.д.), кормов для животноводства, обеспечивающего мясом и молоком и

Уменьшение площади земель сельскохозяйственного назначения до определенных критериев может явиться обстоятельством, создающим угрозу национальной продовольственной безопасности. Поэтому первым принципом оборота земель сельскохозяйственного назначения является принцип сохранения целевого использования продаваемых сельскохозяйственных угодий (п. 3.1 ст. 1 указанного Федерального закона).

Кроме того, от качества выращиваемой на сельскохозяйственных угодьях продукции зависит состояние здоровья населения (потребителей), а поэтому при нерациональном использовании проданных угодий у государства появляется право принудительного возмездного отчуждения угодий, на которых существенно ухудшилось почвенное плодородие или произошло значительное ухудшение экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ, ст. 44 ЗК РФ).

Таким образом, оборот земель сельскохозяйственного назначения допускается только при условии рационального их использования, поскольку сельскохозяйственные угодья имеют судьбоносное значение для российского народа.

2. Точной определенностью земель, обладающих статусом сельскохозяйственного назначения. В частности, их критерии определены ст. 11 ЗК РФ и исключают возможности необоснованного расширения действия Федерального закона «Об обороте земель сель- \ скохозяйственного назначения» на сходные по правовому статусу земли. И поскольку п. 1 ст. 77 ЗК РФ не относит к этим землям сельскохозяйственные угодья на территории поселений (ст. 85 ЗК РФ), ст. 1.1 указанного Федерального закона также исключает из предмета своего оборота земельные участки, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства и

Таким образом, продиктованные объективными потребностями ограничения в обороте земель сельскохозяйственного назначения не должны стать бюрократическими преградами в обороте тех сельскохозяйственных угодий, которые даже в условиях административно- командной системы управления общественными делами, пресекающей применение оборота земель, фактически были в ограниченном обороте (при продаже садовых домиков и дач, с которыми к покупателю переходило и право пользования соответствующими садовыми и дач-ными участками; при разделе этих участков между разводящимися супругами и .

3. Необходимостью обеспечения рациональной структуры земель сельскохозяйственного назначения. На достижение этой цели направлено действие законодательства практически всех стран мира.

В целях борьбы с концентрацией земель в руках отдельных частных собственников и установлением монополии собственности на землях сельскохозяйственного назначения в отдельных регионах РФ, установлен размер площади земельных участков сельскохозяй

ственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ и могут одновременно находиться в собственности гражданина его близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер, дедушек, бабушек и внуков), а также юридических лиц, в которых данный гражданин или его супруг и перечисленные близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на акции или (доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц (п. 1.2 ст. 4 указанного Федерального закона).

В целях борьбы с чрезмерной раздробленностью земельных участков, порождающей множество земельных собственников, субъектам РФ предоставлено право своими законами устанавливать минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, которые допускаются в гражданский оборот (ст. 4.1 указанного Федерального закона).

Пресечению минифундизма служат положения ст. ГК РФ, запрещающие раздел земельного участка крестьянского (фермерского) хозяйства при выходе одного из его членов, и установленные ст. 33 ЗК РФ нормы подобных земельных участков, и запрет на совершение сделок с землями сельскохозяйственного назначения, в результате которых может произойти уменьшение размеров земельных участков, образуемых ниже допустимого размера (ст. 4.1 указанного Федерального

Наконец, этой цели служат и требования законодательства о формальной определенности земельного участка, который может участвовать в обороте. В частности, ст. 6 ЗК РФ, предусматривая признаки землевладения как объекта земельных отношений (участок, часть зе-мельного участка), устанавливает критерии делимости и неделимости этого объекта, что устраняет неопределенность в обороте земель сельскохозяйственного

Оборот же долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, сопровождающийся выделом этих долей из общего земельного массива, также осуществляться с соблюдением требований недопущения минифундиз- ма (чрезмерного дробления землевладений). В частности, п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона обязывает не допускать снижения установленных минимальных размеров выделяемых для оборота земельных долей. Размеры и местоположение выделяемого земельного участка должны соответствовать требованиям, установленным п. 1 ст. 4 настоящего Федерального закона.

Необходимостью соблюдения требований п. 3 ст. 17 Конституции РФ, запрещающей субъектам земельных отношений осуществлять свои земельные права и свободы в нарушение земельных прав и свобод других лиц.

В случае если рыночная стоимость выделенного для оборота земельного участка в расчете на единицу его площади превысит рыночную стоимость оставшегося после выдела земельного участка в расчете единицу его площади, то участник долевой собственности, осуществивший такой выдел участка, обязан выплатить компенсацию остальным участникам долевой собственности после выдела земельного участка (п. 1 ст. 13 указанного Федерального закона).

Таким образом, законодательно созданы условия, направленные на охрану прав и охраняемых законом интересов субъектов земельных отношений при осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Приоритетом публичного интереса при осуществлении оборота земель сельскохозяйственного назначения, который проявляется в что:

приоритетное положение для участия в этом обороте предостав-ляется российским физическим и юридическим лицам в сравнении с иностранными лицами.

В частности, одним из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является установление особенностей предоставления земельных участков или доли в праве общей собственности на земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранного капитала превышает 50% (ст. 2 указанного Федерального закона).

Этот принцип вытекает из основополагающих конституционных положений о том, что только граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (п. 1 ст. 36 Конституции РФ), а не каждый, как это предусмотрено 2 ст. 35 Конституции РФ в отношении собственности на иные объекты, кроме земельных участков.

Под упомянутыми особенностями предполагаются ограничения для иностранных лиц в сфере оборота земель сельскохозяйственного на-значения, выражающиеся в том, что:

права этих лиц на участие в обороте устанавливаются специально в законе (ст. 2.2 указанного Федерального закона), т.е. по сравнению с общими правами граждан Российской Федерации и российских юридических лиц права иностранцев являются специальными;

иностранные граждане и юридические лица могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения на праве аренды; предельный срок аренды этих земель не может превышать 49 лет (ст. 9.3 указанного Федерального

У преимущественное право на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения принадлежит субъекту РФ, а в случаях, установленных законом этого субъекта,— органу местного самоуправления территории субъекта (п. 3 и 4 ст. 1 указанного Федерального закона).

При этом преимущественное право покупки, предоставленное законом указанным субъектам и органам, реализующим публичный интерес своего населения, осуществляется по минимальной, а не по максимальной земельного участка, назначаемой продавцом. В

частности, в случае снижения продавцом цены продаваемого участка в сравнении с той, о которой он ранее известил этих субъектов и муниципальные органы, продавец обязан направить им новое извещение по правилам, установленным ст. 8.2 указанного Федерального закона.

Такой ценовой порядок сделки ставит публичные органы (субъекты РФ и органы местного самоуправления на их территории) в более выгодное положение, поскольку в оборот попадут только те сельско-хозяйственные угодья, приобретение которых невыгодно для данных публичных органов.

Иначе говоря, во всех случаях продажи сельскохозяйственных угодий их покупателями станут региональные и местные органы власти, поскольку их преимущественное право на покупку исключает из числа покупателей на эти угодья других субъектов земельных правоотношений. - • .

Ни продавцу, ни покупателям не обойти публичного интереса приобретения сельскохозяйственных угодий в собственность региональной или муниципальной казны, не взвинтив цены на продаваемый объект до такого высокого уровня, который экономически невыгоден региональным и муниципальным органам власти, а повышение цен на продаваемые сельскохозяйственные угодья работает на публичный интерес (больше налогов с продаж поступает в казну, бережнее и эффективнее использует новый собственник приобретенное сельско-хозяйственное угодье и т.д.); .

^ в публичных интересах ограничен оборот той части земель сельскохозяйственного назначения, которая имеет публичное значение в сфере аграрного производства. В частности, не подлежат приватизации находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами (ст. 1.4 указанного Федерального закона).

Субъект РФ, как и находящиеся на его территории органы местного самоуправления, представляет публичные интересы своего населения, а поэтому продавцы сельскохозяйственных угодий обязаны оповещать эти региональные и муниципальные органы о своем намерении о продаже этих угодий в соответствующей процессуальной форме: письменная форма извещения, обязательные требования к его содержанию, доказательный порядок вручения (заказное письмо с уведомлением, расписка в получении и т.д.) (ст. 8.2 указанного Федерального закона).

Несоблюдение этих процессуальных требований, предшествующих продаже сельскохозяйственного угодья, является основанием для расторжения в судебном порядке произведенной с угодьем сделки с переводом на субъект РФ или орган местного самоуправления прав и обязанностей покупателя.

В целях предусмотренного законом обеспечения приоритета публичного национального интереса в обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также участия в этом обороте граждан Российской Федерации и российских юридических лиц регламентирована возможность вмешательства регионального государственного управления и местного самоуправления в дело обеспечения наиболее рациональной эксплуатации сельскохозяйственных земель.

6. Главная цель правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения заключается в достижении наиболее эффективного использования земель данной категории.

Эффективно же использовать землю могут только те субъекты прав на земельные участки, которые являются наиболее эффективными землепользователями.

В Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусмотрены следующие основные способы включения в отношения по этому обороту наиболее эффективных землеполь-зователей:, •. .г: .

^ конкурсный порядок предоставления земельных участков в собственность из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 10), позволяющий эффективно осуществить отбор среди претендентов на получение сельскохозяйственных угодий в собственность;

^ продажа земельных угодий арендаторам осуществляется после доказанности их способности эффективно эксплуатировать продаваемое угодье в течение не менее чем трехлетнего надлежащего использования этого угодья в порядке аренды;

^ принудительное изъятие в судебном порядке сельхозугодий у собственника в установленных земельным законодательством случаях ненадлежащего использования этих угодий (п. 3 ст. 6).

В то же время потребность в эффективном, использовании земель сельскохозяйственного назначения не должна войти в противоречие с принципом справедливости при осуществлении оборота этих земель. Поэтому указанный Федеральный закон предусмат-ривает следующие положения, направленные на обеспечение справед-ливости в этой сфере отношений:

^ установление обязательного к соблюдению порядка приватизации участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Этот обязательный порядок позволяет обеспечить доступ субъектам земельных правоотношений к переходу сельхозугодий из публичной формы собственности в частную по основаниям, предусмотренным законом;

^ запрет принятия субъектом РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 1.5).

Тем самым обеспечивается единый всероссийский порядок данного оборота, исключающий ограничение его региональными властями, и осуществляется единая государственная политика обеспечения доступа хозяйствующих субъектов к обороту сельскохозяйственных угодий.

Этот единообразный порядок доступа к обороту сельскохозяйственных угодий вытекает из конституционного принципа свободы экономической деятельности и недопустимости недобросовестной конкуренции (п. 1 ст. 8 и ст. 34 Конституции РФ), одной из типичных форм которых является ограничение доступа хозяйствующих субъектов к рыночным земельным отношениям.

Во исполнение положений п. 1 ст. 9 Конституции РФ, определившей земле статус основы жизни и деятельности проживающих на ней народов, и п. 3 ст. 129 ГК РФ, установившей ограниченный оборот земель, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйс'гвегі- ного назначения» предусмотрел жесткий государственный контроль за реализацией этого оборота.

В частности, во исполнение этого контроля установлено, что:

пределов оборота земель сельскохозяйственного назначения предоставлено исключительно Российской Федерации и лишь она, а не субъекты РФ, вправе расширять или сужать эти пределы (ст. 1.5);

^ федеральной компетенцией является и регулирование тех отношений по использованию земель сельскохозяйственного назначения, которые не предусмотрены Федеральным законом «Об сельскохозяйственного назначения» (ст. 1.5);

права субъектов РФ в правовом регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения касаются той части оборота, который имеет местную специфику и особенности, вытекающие из их природно-климатических и иных особенностей, которые трудно учитывать на федеральном уровне. Так, субъектам РФ предоставлено право устанавливать в пределах минимальных и максимальных размеров земельных участков, допускаемых в оборот и в частную собственность (п. 1,2 ст. 4), и в соответствии с п. 6 ст. 76 Конституции РФ федеральными законами недопустимо изменять эти пределы.

В то же время на федеральном уровне установлены пределы ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения, предусматривающие недопустимость субъекту РФ уменьшать пределы латифун- дизма ниже 10% общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования (п. 2 ст. 4). Соответственно и закон субъекта РФ, занизивший указанный предел, подлежит отмене соответствующим федеральным законом (п. 5 ст. 76 Конституции РФ);

^ оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляется под неусыпным государственным наблюдением.

В частности, в аренду могут быть переданы только прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в долевой собственности (п. 1 ст. 9), а искажение данных Государственного земельного кадастра, как и занижение размеров платежей за землю, совершенные должностными лицами из корыстной или иной личной заинтересованности, наказываются в уголовном порядке (ст. 170 УК РФ).

Если же возникают споры о местоположении выделяемых земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, то согласительные процедуры по этим спорам устанавливаются Правительством РФ, а не правительствами субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения споры об этом местоположении рассматриваются судом (ст. 13).

Суммируя изложенное, можно сделать следующие основные выводы относительно правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно п. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землями сельскохозяйственного назначения осуществ-ляются свободно, если это не входит в противоречие с публичными интересами.

Противоречие частных интересов публичным обусловлено тем, что земля представляет собой основу жизни и деятельности проживающих на ней народов (п. 1 ст. 9 Конституции РФ), а значит, и правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения должно осуществляться с учетом интересов не только настоящего, но и всех будущих поколений.

Эта подробность в правовом регулировании оборота земель сель-скохозяйственного назначения обусловливает введение определенных ограничений в регулирование данного оборота в сравнении с оборотом других земель, в связи с чем и принят специальный Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Правовые ограничения в обороте земель сельскохозяйственного в сравнении с оборотом земель установлены в данном Законе исходя из следующих обстоятельств:

а) особой значимости земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем оборот допускается при условии обеспечения целевого, рационального и эффективного использования этих земель;

б) недопустимости оборота иных сельскохозяйственных земель,

сходных с землями сельскохозяйственного назначения;

в) недопустимости возникновения в результате этого оборота ла- тифундизма и минифундизма, т.е. концентрации земель сельскохозяйственного назначения в частной собственности отдельных лиц и чрезмерного дробления земельных участков в качестве объектов собственности;

г) недопустимости нарушения прав третьих лиц при осуществле-нии оборота земель сельскохозяйственного назначения и обязанности лиц, осуществляющих оборот этих земель, компенсировать потерпев-шим стоимость понесенных ими убытков;

д) потребности в обеспечении приоритета публичных интересов:

граждан и юридических лиц перед иностранными;

приоритетного права в покупке земель сельскохозяйственного назначения субъектами РФ и органами местного самоуправления;

исключения из оборота тех видов земель сельскохозяйственного назначения, которые имеют особую публичную значимость;

е) потребности привлечения к эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения наиболее эффективных хозяйствующих субъектов;

ж) обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к землям сельскохозяйственного назначения и исключения монополизма;

з) обеспечения эффективного государственного контроля за обо-ротом земель сельскохозяйственного назначения, включающего в себя:

федеральный контроль за осуществлением оборота этих земель региональными (субъектами РФ) и муниципальными органами;

общегосударственный учет земель, соблюдение ценовой дисцип-лины при их обороте и т.д.

<< | >>
Источник: Б.В. Ерофеев. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ (Учебник. 9-е издание, переработанное). 2004

Еще по теме 12.5.1. Общие положения:

  1. 25.12.1. Общие положения
  2. § 1. Общие положения
  3. § 1. Общие положения
  4. 25.14.1. Общие положения
  5. § 1. Общие положения
  6. § 1. Общие положения расследования коррупционных преступлений
  7. Общие положения
  8. § 1. Общие положения
  9. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
  10. 11.2.1. Общие положения
  11. 2.7.1. Общие положения
  12. § 1. Общие положения
  13. § 1. Общие положения
  14. § 1. Общие положения
  15. Общие положения
  16. § 1. Общие положения
  17. § 1. Общие положения
  18. 22.1.1. Общие положения
  19. 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ