ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Система правового регулирования местного самоуправле­ния в зарубежных странах обусловлена формой территориально- политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества.
В фе­деративных государствах сложились три уровня правового регули­рования местного самоуправления:

■ федеральный;

■ региональный;

■ муниципальный.

В унитарных государствах правовое регулирование местного са­моуправления осуществляется соответственно на двух уровнях:

■ государственном;

■ муниципальном.

Формами правового регулирования местного самоуправления в за­рубежных странах служат конституции, законы, подзаконные норма­тивно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных об­разований, административные договоры, обычаи и традиции.

В федеративных государствах используются различные способы конституционного регулирования местного самоуправления. В Консти­туции США 1787 г. закреплен лишь перечень предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса США (раз­дел 8 ст. I). По остальным предметам ведения могут законодательст­вовать легислатуры штатов, о чем прямо говорится в поправке X к Конституции США: «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».

Таким образом, согласно Конституции США вопросы правово­го регулирования местного самоуправления относятся к исключи­тельной компетенции субъектов федерации. Конгресс США не

вправе принимать законы по вопросам местного самоуправления. Это нашло свое подтверждение и в содержании правовой позиции Верховного суда штата Айова, в соответствии с которой «муници­пальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов» (правило Диллона, 1868 г.).

Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. за­крепляет лишь юридические гарантии местного самоуправления. В ст. 50 Конституции предусмотрено, что общинная автономия гаран­тируется в соответствии с кантональным правом. Конфедерация учитывает возможное воздействие кантонов на общины. При этом она принимает во внимание особое положение городов и агломера­ций, а также горных областей.

Аналогичный способ правового регулирования местного само­управления воспринят Конституцией Индии 1950 г. В ней деклари­руется, что «государство примет меры к организации сельских пан- чаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми, чтобы они функционировали в ка­честве самоуправляющихся единиц» (ст. 40). Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что все вопросы, связанные с правовым регулированием местного самоуправления в Индии, пе­реданы субъектам федерации.

В Основном законе ФРГ 1949 г. закреплены конституционные принципы формирования и деятельности органов местного само­управления. В их составе выделяются такие принципы, как обяза­тельность местного самоуправления в округах и общинах Германии, выборность органов местного самоуправления, их самостоятельность в решении вопросов местного значения, ответственность в финансо­вой сфере и гарантированность самоуправления (ст. 28).

Однако в некоторых современных федерациях были приняты конституции, нормы которых более подробно регламентируют мест­ное самоуправление. Например, в ст. 116 Федерального конституци­онного закона Австрии определены территориальные основы местно­го самоуправления, закреплены полномочия общин в области эко­номики и финансов, установлены гарантии осуществления местного самоуправления.

В Конституции Бельгии 1994 г. правовые нормы о местном само­управлении содержатся в разных разделах. Так, ст. 41 помещена в третьей части Конституции, посвященной формам разделения пуб­личной власти на государственную и муниципальную. В ней уста­новлено, что исключительные интересы местного населения регули­руются коммунальными или провинциальными советами в соответ­ствии с принципами, закрепленными в настоящей Конституции.



Вместе с тем в Конституции Бельгии имеется и специальная гла­ва о провинциальных и коммунальных учреждениях (VIII). Отправ­ным началом для правового регулирования местного самоуправления в Бельгии служит бланкетная норма ст. 162 Конституции, согласно которой порядок формирования и деятельности провинциальных и коммунальных советов регулируется специальным законом. Такой закон призван обеспечить реализацию следующих конституционных принципов: выборность провинциальных и коммунальных советов непосредственно населением; отнесение к исключительной компе­тенции советов всех вопросов местного значения; децентрализация властных полномочий в пользу провинциальных и коммунальных советов; прозрачность местных бюджетов и отчетов об их исполне­нии; федеральное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления в целях недопущения нарушения закона или нане­сения ущерба общегосударственным интересам.

На конституционном уровне установлен порядок реализации полномочий органами местного самоуправления в регионах Бельгии, создания агломераций и федераций коммун, изменения или уточне­ния их границ, формирования координирующих органов (ст. 163, 165—166). Непосредственно федеральной Конституцией Бельгии ор­ганы местного самоуправления коммун наделяются государствен­ными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния и ведению регистров (ст. 164).

Еще более подробно правовое регулирование местного само­управления осуществляется конституционными нормами федератив­ных государств Латинской Америки.

В Конституции Бразилии 1988 г. признается автономия муници­палитетов, устанавливаются обязательные для соблюдения принципы устройства публичной власти на федеральном, региональном и му­ниципальном уровнях (ст. 1, 18—19). Автономия обеспечивается кон­ституционными гарантиями самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов местного значения, установлении местных нало­гов и сборов, управлении муниципальной собственностью (ст. 30).

Конституция Бразилии закрепляет правовые основы межбюд­жетных отношений, детально регулирует компетенцию муниципали­тетов в области градостроительства и сельского хозяйства (ст. 158, 182—184). В случае грубых нарушений финансовых интересов госу­дарства или неисполнения федеральных законов или решений фе­деральных судов муниципальными органами самоуправления может быть использован в целях восстановления нарушенного правопо­рядка институт федерального вмешательства (ст. 35).

В федеральной Конституции Мексики 1917 г. определены тер­риториальные основы местного самоуправления, закреплена систе­



ма органов муниципальной власти, установлен порядок их форми­рования, утвержден примерный перечень общественных служб му­ниципального образования (муниципии). Конституция закрепляет компетенцию органов местного самоуправления, правовые формы ее реализации, структуру доходов местных бюджетов. Она предусматри­вает возможность вмешательства субъектов федерации в деятельность органов местного самоуправления Мексики. В определенных процес­суальных формах законодательные органы штатов могут приостанав­ливать деятельность муниципальных органов самоуправления, объяв­лять об их ликвидации и приостанавливать либо аннулировать ман­дат любого депутата или выборного должностного лица (ст. 115).

Анализ норм Конституции Мексики показывает, что по объему правового регулирования местного самоуправления она больше на­поминает федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, принятые в ряде стран.

В конституциях субъектов зарубежных федераций не только дуб­лируются основные принципы местного самоуправления, закреплен­ные в федеральных конституциях, но и вводятся в систему правового регулирования новые нормы. Особенно это характерно для консти­туций субъектов федерации таких стран, как Германия, Австрия и Швейцария. В Конституции земли Баден-Вюртенберг (ФРГ) имеется целый раздел, посвященный правовому статусу общин. Он состоит из пяти частей и включает 147 параграфов, в которых закреплены конституционные нормы, детально регулирующие порядок формиро­вания и деятельности органов местного самоуправления.

Несколько иная закономерность наблюдается в правовом регули­ровании местного самоуправления на уровне субъектов федерации в США. В конституциях штатов, принятых в ХУШ-ХГХ вв., имеются лишь отдельные нормы, регламентирующие местное самоуправление. Новые конституции, напротив, содержат развернутые статьи об ад­министративно-территориальном делении штатов, о порядке форми­рования органов местного самоуправления, их структуре, материаль­но-финансовой базе муниципальных образований, о муниципальных должностях, замещаемых на основе выборов, о праве отзыва чинов­ников с муниципальной службы.

Это конституции штатов Мичиган (1962 г.), Иллинойс (1970 г.), Джорджия (1976 г.).

В конституциях унитарных государств правовые нормы о мест­ном самоуправлении сгруппированы в самостоятельных главах или разделах. Так, в Конституции Болгарии 1991 г. в отдельную главу выделены юридические нормы, регулирующие широкий круг одно­родных общественных отношений по осуществлению муниципаль­ной власти (ст. 135—146).

Аналогичные главы или разделы о местном самоуправлении имеются практически во всех конституциях унитарных государств,



где гражданам предоставлено право на осуществление местного са­моуправления. Исключение представляет лишь Конституция Фран­ции 1958 г., в которой с чрезмерной лаконичностью записано, что «местными коллективами Республики являются коммуны, департа­менты, заморские территории», которые «свободно управляются вы­борными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» (ст. 72). Французская Конституция только обозначает суще­ствующие административно-территориальные единицы и подчерки­вает принцип выборности органов местного самоуправления.

В конституциях Испании и Греции вместо термина «местное самоуправление» употребляется категория «местная администрация». Однако анализ содержания конституционных норм показывает, что под местной администрацией по существу понимается местное са­моуправление, поскольку речь идет о выборных органах муници­пальной власти. Так, в ч. 8 гл. 2 Конституции Испании записано, что муниципалитеты наделяются правами юридического лица и об­ладают в пределах своей компетенции автономией. Управление му­ниципалитетами осуществляют соответствующие Советы, включаю­щие алькальдов и советников. Советники избираются непосредст­венно населением муниципалитета на основе всеобщего, равного, свободного и тайного голосования на условиях, установленных за­коном. Алькальды избираются советниками или населением.

Конституционные нормы о местном самоуправлении конкрети­зируются и детализируются текущим законодательством. На осно­вании бланкетных норм конституций принимаются законы о мест­ном самоуправлении. В них обычно раскрывается понятие местного самоуправления, закрепляются его территориальные основы, систе­ма органов местного самоуправления и их компетенция, предусмат­риваются способы контроля за их деятельностью и источники фи­нансирования, устанавливаются гарантии и механизмы конститу­ционных прав населения на осуществление местного самоуправле­ния. К числу таких законов относятся, например: Закон о местном самоуправлении Японии 1947 г., Закон о местном управлении Ни­дерландов 1970 г., Закон о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. (в ред. 1985 г.), Закон о местном управлении Новой Зелан­дии 1974 г., Закон о коммунальном управлении Финляндии 1976 г., Коммунальный закон Швеции 1977 г., Закон о коммунах и фюлке- скоммунах Норвегии 1992 г., Закон о местных Советах народных де­путатов и местном самоуправлении Украины 1992 г., Закон об об­щине вольной земли Саксония ФРГ 1993 г., Закон о местном управ­лении Нового Южного Уэльса Австралии 1993 г.

Вместе с тем порядок формирования, отдельные полномочия и стороны деятельности органов местного самоуправления регулиру­



ются отраслевыми законами. В их состав входят законы о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, бюджетно-финансовые законы, законы об охране окружаю­щей среды, законы о жилищно-коммунальном хозяйстве, законы об образовании и здравоохранении и т.п. На основе этих законов формируются органы местного самоуправления, осуществляется управление муниципальной собственностью и местными финанса­ми, проводятся планировка и застройка населенных пунктов, обес­печиваются охрана окружающей среды и утилизация отходов, со­держание дорог и водоснабжение производственных и жилищно­коммунальных объектов, создаются благоприятные условия для ра­боты учреждений образования и здравоохранения.

В качестве примера можно привести Закон Франции о выборах в региональный совет 1992 г., Закон Новой Зеландии о местных выбо­рах 1989 г., Закон ФРГ об основных принципах построения феде­рального и местных бюджетов 1969 г., Закон Швеции о коммуналь­ных налогах 1965 г., Жилищный закон Великобритании 1985 г., Фе­деральный закон США об образовании на начальной и второй школьных ступенях 1965 г., Основной закон Японии о борьбе с за­грязнением окружающей среды 1994 г., Закон ФРГ об охране при­роды и ландшафтном планировании 1976 г.

Во всех зарубежных странах отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления регулируются подзаконными нор­мативными правовыми актами: постановлениями правительств, ин­струкциями и распоряжениями министерств и ведомств. Прави­тельства принимают постановления в порядке делегированного за­конодательства, когда парламенты специально уполномочивают их издавать нормативные правовые акты по вопросам местного само­управления, имеющие силу закона. Ведомственные акты содержат в основном технические нормы, регламентирующие порядок ведения кассовой и бухгалтерской отчетности, участия органов местного са­моуправления в тушении лесных пожаров, ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, ремонта автомо­бильных дорог и т.п.

Важнейшим источником правового регулирования местного са­моуправления в зарубежных странах являются судебные прецеденты. Так, в Великобритании судебная защита конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления обеспечивает­ся на основании судебного прецедента, согласно которому «наличие субъективного права предполагает наличие средств его защиты» (1703). Органы местного самоуправления Великобритании при ус­тановлении муниципальных налогов и сборов должны учитывать норму судебного прецедента: «Нет права взимать налоги без разре­



шения Парламента Его Величества» (1922). При разрешении судами споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления Великобритании применяется процессуальная норма прецедента, устанавливающая, что «стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными» (1964).

Распространенной формой правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах являются уставы муниципаль­ных образований (муниципальные хартии). Право муниципалитетов применять и изменять свои уставы (хартии) может устанавливаться как конституцией, так и законами. В них закрепляются правовые нормы, которые носят обязательный характер для всех юридических и физических лиц муниципального образования. Они не должны противоречить конституции, законам и иным нормативным право­вым актам органов государственной власти. До вступления в силу уставы (хартии) должны быть утверждены или зарегистрированы со­ответствующими органами государственной власти.

В практике правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах все большее распространение получает адми­нистративный договор. Он представляет собой соглашение органов муниципальной власти с другими юридическими лицами, выражаю­щее волю сторон к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых действий. Они заключаются в целях учреж­дения ассоциаций муниципальных образований, делегирования от­дельных полномочий органов государственной власти муниципаль­ным образованиям и наоборот, осуществления координации усилий сопредельных муниципальных образований при решении комплекс­ных межтерриториальных проблем. Такие договоры содержат пра­вовые нормы, регулирующие отдельные аспекты деятельности орга­нов местного самоуправления. Тем самым повышается эффектив­ность административно-правового воздействия органов местного са­моуправления на экономические и социальные процессы муници­пальных образований, на обеспечение жизнедеятельности местно­го населения.

В странах Африки, Океании. Северной и Южной Америки, где сохранилось общинное самоуправление коренных народов, до сих пор используются в качестве источников социального регулирования отношений по управлению местными делами обычаи и традиции. При рассмотрении споров между органами общинного самоуправле­ния и государством суды обязаны учитывать местные обычаи и тра­диции. Это является важной гарантией конституционного права гра­ждан на осуществление местного самоуправления в доступных и по­нятных для населения формах.



<< | >>

Еще по теме ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:

  1. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. МЕЖДУНАРОДНО­ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
  4. 1.6.4. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в зарубежных странах
  5. 1.6.2. Источники правового регулирования предпринимательской деятельности зарубежных стран
  6. ГЛАВА 3 ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
  7. 1.6. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в зарубежных странах
  8. § 1. Органы местного самоуправления: общая характеристика
  9. § 2. Общая характеристика организационных форм осуществления местного самоуправления
  10. § 1. Общая характеристика ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления
  11. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  12. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  13. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
  14. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  15. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ВЕЛИКАЯ ХАРТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВ
  16. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
  17. Раздел III. Общая характеристика местного самоуправления в современной России
  18. Глава XII Общая характеристика правового регулирования государственных и муниципальных доходов
  19. Глава XII Общая характеристика правового регулирования государственных и муниципальных доходов
  20. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА МЕЖГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ