МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

Безусловный приоритет в регулировании местного самоуправ­ления принадлежит европейскому континенту. Начало реального процесса расширения сферы компетенции местных властей в За­падной Европе относится к рубежу 1970—1980 гг.
В этот период были значительно расширены полномочия органов местного само­управления не только по решению местных дел, но и по выполне­нию отдельных государственных полномочий.

Процесс децентрализации власти, безусловно, обладал специ­фическими особенностями в каждом государстве Европейских сооб­ществ. При этом курс на децентрализацию был взят как традицион­но централизованными странами, например Францией, так и госу­дарствами с историческим опытом и моделями децентрализованного управления, каковым является, в частности, Германия. К особенно­стям первых, условных стадий данного процесса следует отнести пре­жде всего перенос по возможности большего объема полномочий, в основном в сфере бюджетных отношений, из центра на периферию и выработку шкалы эффективности деятельности местных властей, кри­терии которой позволяли формировать оптимальную структуру орга­нов местного управления путем сокращения, объединения, создания промежуточных органов между центром и местными властями.

Организацией, способной аккумулировать и укрепить роль и зна­чение местных органов власти, является Совет Европы, учредивший в 1957 г. представительный орган на европейском уровне, который получил наименование Конференции местных и региональных орга­нов власти Европы.

На рубеже 1980—1990-х гг. в Западной Европе в процессе де­централизации в качестве приоритетной обозначилась задача по укреплению финансовой самостоятельности периферии с одновре­менным ослаблением нагрузки на центральное правительство. Вол­на децентрализации в европейских государствах логично привела страны Европейских сообществ к подписанию в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления — первой попытке унифицирован­ных международных актов по данной проблеме. Именно Конферен­ция местных и региональных органов власти Европы в 1981 г. обо­

значила позицию, согласно которой государствам следовало бы взять на себя жесткие обязательства в вопросах местного самоуправления. При этом, по мнению руководства, документ должен был быть гиб­ким, учитывать различия между национальными конституционны­ми системами и административными традициями путем предостав­ления правительством определенного предела в выборе положений, которые они сами для себя считали бы обязательными.

Целью Европейской хартии о местном самоуправлении является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, находящихся ближе всего к гражданам, и предоставляющих им реальную возможность участво­вать в принятии решений.

Составители Хартии отразили понятие и принципы местного са­моуправления, широту компетенции, функциональность местной вла­сти. Последняя реализуется в двух функциях — гарантии обеспече­ния общественного порядка на местном уровне и оказание различ­ных услуг гражданскому населению, признанных к середине 1980-х гг. практически повсеместно в странах Западной Европы. Однако в силу несовпадения понятий и территориальных рамок уровней местного самоуправления в различных государствах особую важность имеет ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления «Отношения между различными уровнями власти и принцип субсидиарности».

Очевидная ограниченность задач органов местной власти тем не менее предполагает полноту и исключительность функций структур местного самоуправления. Возможность вмешательства централь­ных органов власти предусматривается, но только с соблюдением принципа субсидиарности: если во вмешательстве имеется необходи­мость и на четко очерченных законом основаниях (п. 4 и 5 ст. 4 Хартии). Будучи одним из ключевых принципов правовой природы Европейских сообществ и Совета Европы, субсидиарность имеет два важных аспекта: в отношении индивидов и организаций; в отноше­нии различных уровней власти. Один из «архитекторов» ЕС — Жак Делор — настаивал на том, что субсидиарность не сводится лишь к вмешательству вышестоящих органов власти в дела отдельного граж­данина или местного сообщества, имеющих право действовать са­мостоятельно, но она также требует от этих органов власти таких действий, которые обеспечили бы граждан и местные сообщества необходимыми средствами для самореализации.

Статья 5 Хартии предусматривает возможность и способы мест­ных сообществ для защиты своих административно-территори­альных границ, сохранения их или вынужденного пересмотра. Не­смотря на то что статья содержит норму об обязательных (прямых или опосредованных) консультациях центра с местными властями, возможность реального наложения вето местными административ­



ными структурами имеет правовое обоснование лишь в некоторых странах Европы. Кроме того, не все государства (прежде всего сре­ди 25 членов ЕС) имеют конституционное или законодательное пра­во на референдум местного значения для разрешения подобных про­блем. Так, не имеют этого права Литва и Бельгия.

В отношении организационной независимости местного само­управления (п. 1 ст. 6) и структуры административных служб мест­ных органов власти (п. 2 ст. 6) Европейская хартия местного само­управления стоит на позиции безусловного права. Она ввела понятия выборных представителей и назначаемых должностных лиц. Выбор­ные представители несут полную и окончательную ответственность за любые решения местных органов власти, обретя свой статус че­рез процедуру демократических выборов. Назначаемые должностные лица отвечают за исполнение решений, принимаемых представи­тельными органами местного самоуправления, должны занимать свой пост посредством процедуры, гарантирующей необходимый уровень профессиональной компетентности. В развитие такой практики ст. 7 Хартии предусматривает условия осуществления полномочий на местном уровне. Статус местных выборных лиц должен обеспечи­вать свободное осуществление их мандата, предусматривать надле­жащую денежную компенсацию, в том числе за упущенный зарабо­ток, и соответствующее социальное обеспечение. Особо оговарива­ется ситуация (п. 3 ст. 7), когда функции и деятельность, несовмес­тимые с мандатом выборного лица, должны устанавливаться только законом и основополагающими правовыми принципами государст­ва, но никак иначе (кумовство, конъюнктурные решения и т.п.).

Весьма важной с точки зрения механизма имплементации госу­дарствами норм Европейской хартии местного самоуправления яв­ляется ст. 8 об административном контроле за деятельностью орга­нов местного самоуправления. Существует различное толкование и понимание рамок понятия «административный контроль» в евро­пейских странах, но основная цель Хартии состоит в том, чтобы избегать ситуаций, когда подобная функция ограничивала бы само­стоятельность органов местного самоуправления. Речь идет о кон­троле различной степени, но он не затрагивает вопроса предостав­ления гражданам возможности обращаться в суд по поводу дейст­вий органов местного самоуправления или деятельности того или иного органа, наделенного правом осуществлять контроль за струк­турами местной власти. Лишь в случае передачи задач от выше­стоящего органа к нижестоящему может осуществляться контроль за тем, каким образом эти задачи выполняются (так называемое пра­во пересмотра). При этом согласно ст. 11 признается право ниже­стоящих органов власти обращаться с апелляциями по поводу лю­бого злоупотребления правом контроля.



Совершенно очевидной представляется связь между контролем и вопросом финансовой самостоятельности органов местного само­управления. Определение бюджетных приоритетов — следующая за­дача органов местной власти после определения иерархии местных и делегированных приоритетов деятельности. Ключевым вопросом ос­тается в странах ЕС вопрос сбалансированности бюджета при вы­полнении местных функций и делегированных задач из центра. При этом в Европейской хартии местного самоуправления в вопросе о субсидиях органам местного самоуправления отдается предпочтение не специальным (проектным, инновационным), а общим (так назы­ваемым пакетным), хотя в реальной жизни вопрос о пропорциях суб­сидий остается важным, поскольку всецело зависит от структуры ссудного капитала страны (ст.
9). Более того, финансовый контроль во всех без исключения странах ЕС, а равно и в других интеграцион­ных объединениях мира, наряду с условием конституционного при­знания является принципиальным мотивом даже в тех странах, где местные власти официально признаются самостоятельными.

Ст. 10 Хартии предусматривает разрешение проблем сотрудни­чества органов местного самоуправления на трех уровнях:

■ между собой внутри страны;

■ в рамках ассоциаций местных властей;

■ с другими странами в масштабе ЕС.

В силу того что определенные вопросы оказываются вне преде­лов территориальной юрисдикции, ЕС принимает практику город­ских агломераций, что позволяет муниципальным органам вступать в международные объединения.

Возможность обращения к судебной защите органам местного самоуправления предоставлена ст. 11 Хартии. Особенностью такой защиты может служить различная форма обращения к ней: трибу­нал ad hoc, спецорган, уполномоченные лица и структуры. Кроме того, возможна так называемая «процедура апелляции», которая с точки зрения процессуальных прав гражданина ЕС весома, но труднодостижима для граждан прочих стран.

По букве и духу Европейской хартии местного самоуправления противостояние давлению вышестоящего органа власти должно быть уравновешено тем, что на федеральном, региональном и мест­ном уровнях подтверждаются общеобязательные стандарты, колли­зионные ситуации, при которых требуется обращение в суд. Неиз­бежность разногласий между центром и местными властями возни­кает в силу противостояний любому прессингу со стороны выше­стоящих инстанций и стремления центра подчинить местные вла­сти стран ЕС общеобязательным государственным стандартам. Ча­ще всего подобные разногласия разрешаются в двух (из четырех



имеющихся) типах судов национальных правовых систем Европы — административных и гражданских, а конституционные и уголовные суды практически не задействованы.

Принципы, изложенные в ст. 12 Хартии, позволяют странам- участницам иметь достаточно удобное пространство для маневра с целью имплементации норм Хартии в своей правовой, политиче­ской, административной и социокультурной специфике. Это тем более оправданно ввиду невозможности ряда государств Восточной Европы выполнять в настоящее время некоторые положения Хар­тии. Однако признание системы «обязательного ядра принципов» Европейской хартии местного самоуправления позволяет европей­ским странам иметь свободу выбора по исполнению норм, пригод­ных для конкретной национальной ситуации, а также право при­соединения к ранее неисполнимым ее положениям.

В Хартии не установлен порядок контроля за ее применением, за исключением требования о том, чтобы ее участники предостав­ляли всю необходимую информацию о законодательных и других мерах, предпринятых с целью выполнения Хартии. Рассматривался вопрос о создании международной системы контроля по аналогии с Европейской социальной хартией 1961 г. Однако было признано возможным отказаться от сложного механизма контроля, учитывая, что нахождение Конференции местных и региональных органов власти Европы в составе Совета Европы с прямым выходом на Ко­митет министров ЕС обеспечит достаточный политический кон­троль за выполнением участниками требований Хартии.

29 октября 2004 г. в Риме подписан Договор, устанавливающий Конституцию Европейского Союза, которая должна была вступить в силу не позднее 1 ноября 2006 г. Согласно этому акту институ­циональная система объединенной Европы включает, не только ос­новные институты, но и консультативные органы. Одним из важных координационных консультативных органов признан Комитет ре­гионов (раздел VI, отдел 2 Конституции). Важность Комитета, не превышающего по составу 350 человек (Протокол № 34, раздел 5, ст. 6), подчеркнута тем фактом, что его члены теоретически могут занимать пост в течение десятилетнего срока (мандат по систе­ме 5 + 5), быть независимы (не должны становиться депутатами Европейского парламента, и проводить свои заседания не только по запросам Совета ЕС, Европейского парламента и Комиссии ЕС, но и по собственной инициативе (ст. Ш-386 и Ш-387).

Ст. Ш-388 Конституции предусматривает, что Совет ЕС, Пар­ламент и Комиссия ЕС проводят консультацию с Комитетом ре­гионов в случаях, предусмотренных Конституцией, и во всех других случаях, когда один из этих институтов считает это уместным, на­



пример, в вопросах трансграничного сотрудничества. По истечении срока запроса и ожидания заключения Комитета регионов (не менее месяца с момента направления соответствующего заключения пред­седателю Комитета регионов), общеевропейское решение может быть принято и при отсутствии заключения.

Кроме того, Комитет регионов определенным образом связан с компетенцией Экономического и социального комитета. Дело в том, что и Совет ЕС, и Европейский парламент или Комиссия ЕС, обращаясь за консультацией в ЭКОСОК, могут «спровоцировать» собственное, независимое заключение Комитета регионов, если по­следний сочтет, что затрагиваются «специфические региональные интересы», и направить его в адрес трех основных институтов ЕС.

Очевидно, что возможность отстаивания интересов территори­ально-административных единиц и органов местного самоуправле­ния, не исчерпываются исключительно консультативной функцией Комитета регионов. Так, ЭКОСОК в состоянии влиять и на Совет ЕС, и на Комиссию ЕС, поскольку ст. 111-390 Конституции ЕС пре­дусматривает возможность запроса Советом ЕС мнения «представи­телей различных секторов экономической и социальной жизни, а также гражданского общества, которых затрагивает деятельность Союза». Еще одной серьезной возможностью «лоббирования» инте­ресов местных органов власти и территориальных образований ви­дится деятельность Европейского инвестиционного банка (ЕИБ).

По букве Конституции ЕС Европейский инвестиционный банк имеет своей задачей способствовать, обращаясь к рынкам капита­лов и своим собственным ресурсам, «сбалансированному и беспе­ребойному» развитию внутреннего рынка Союза. В рамках его ком­петенции три категории «проектов»: 1) направленные на повыше­ние благосостояния менее развитых регионов; 2) по модернизации или конверсии предприятий либо по развитию новых видов дея­тельности, когда эти проекты ввиду своего масштаба или характера не могут быть целиком покрыты за счет различных средств финан­сирования, имеющихся в каждом из государств-членов; 3) пред­ставляющие общий интерес Союза (ст. 111-394). При выполнении своей задачи Европейский инвестиционный банк содействует фи­нансированию инвестиционных программ во взаимосвязи с интер­венциями, производимыми фондами «структурного назначения» и иными финансовыми инструментами Союза.

Ни Договор об учреждении Европейского Союза (1992.), ни До­говор, устанавливающий Конституцию для Европы (2004.) не вклю­чали в себя условия распределения мест внутри государств-членов или организаций Комитета регионов. Практически во всех государ­ствах-членах до сих пор проходят оживленные, а зачастую острые дебаты между различными уровнями власти по проблеме распреде­



ления мест. В результате сложилось традиционное положение: 50% мест занимают представители региональных, 50% — представители местных властей государств-членов.

Роль Комитета регионов в настоящее время состоит в концен­трации внимания на региональных и местных интересах, а также в вовлечении регионов в процесс принятия решений, и в частности наблюдения за совместимостью законотворческой деятельности ЕС с региональными и местными проблемами, а также с администра­тивной практикой, что объясняется заинтересованностью Комитета регионов в доведении решений ЕС непосредственно до людей.

К началу XXI в. окончательно оформились приоритеты тех об­ластей политики, в которых Комитет регионов должен консульти­ровать Совет ЕС и Комиссию ЕС: развитие основного и профес­сионального образования, культура, здравоохранение, трансъевро­пейские сети, структурная и региональная политика.

<< | >>

Еще по теме МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И СУБРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ:

  1. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ГЛОБАЛЬНОМ УРОВНЕ
  2. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА МЕЖГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ
  3. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  4. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. МЕЖДУНАРОДНО­ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  5. 4.2.4. Международное региональное сотрудничество в сфере правового регулирования иностранных инвестиций
  6. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
  7. § 6. Региональные организации и субрегиональные структуры и их взаимодействие с ООН
  8. Глава V. История правового регулирования местного самоуправления
  9. 7.2. Международные экономические организации на глобальном и региональном уровнях: цели и функции
  10. РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
  11. Государственное регулирование местного самоуправления
  12. Централизация законодательного регулирования вопросов местного самоуправления Федеральным законом N 131-ФЗ
  13. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ