1.5.1. Понятие и система гарантий местного самоуправления

Понятие гарантий местного самоуправления. Важнейшим и необ-

ходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функ-

ций местного самоуправления является гарантированность прав местного

самоуправления.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляемая му-

ниципальным правом, охватывает всю совокупность условий и средств,

обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие

гарантии, к которым относятся экономические, политические, духовные и

специальные (собственно юридические) гарантии.

1. Общие гарантии. Деятельность органов местного самоуправле-

ния, реализация их прав осуществляются в определенных социально-

экономических, политических условиях, которые, выступая в качестве важ-

нейших основ жизнедеятельности людей в обществе и государстве, могут

оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправ-

ления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления

можно рассматривать те экономические, политические отношения, духов-

ные устои и ценности общества, которые:

служат предпосылками стимулирования развития местного само-

управления;

обеспечивают определенную устойчивость и стабильность деятель-

ности органов местного самоуправления;

создают реальные возможности для наиболее полной реализации

норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит эконо-

мическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы

экономической деятельности, предпринимательства и труда; разнообразия и

равноправия форм собственности, включая и муниципальную собствен-

ность; их равной правовой защиты и др.

Политические гарантии местного самоуправления – это политико-

правовой режим нашего государства: система государственной власти, ос-

нованная на принципах разделения властей, разграничения предметов веде-

ния и полномочий между органами государственной власти Российской Фе-

дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федера-

ции; народовластие, осуществляемое на основе политического и идеологи-

ческого многообразия непосредственно народом, а также через органы госу-

дарственной власти и органы местного самоуправления; самостоятельность

местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гаранти-

рованность основных прав и свобод человека и гражданина и др.

Духовными гарантиями самоуправления выступают: система духов-

ных ценностей и ориентации деятельности человека и общества в целом;

уровень культуры, правосознания в обществе и др. Игнорирование органами

местного самоуправления, государством исторических, культурных, нацио-

нальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач

и целей местного самоуправления.

При этом необходимо учитывать, что наше общество и государство

переживают сегодня сложный процесс реформирования, перехода к новому

качественному состоянию, и поэтому те основы и принципы политической,

экономической и духовной организации общества, которые выступают од-

новременно предпосылками и основами развития местного самоуправления,

также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути

формирования демократического, правового государства, в котором в пол-

ной мере будут созданы и обеспечены необходимые условия для развития

местного самоуправления. В этом направлении пока сделаны лишь первые,

но очень важные, определяющие вектор нашего общественного развития,

шаги.

2. Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления

представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного

самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на

уровне субъектов Российской федерации. Кроме того, надо иметь в виду,

что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные

акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности

местного самоуправления (положения, уставы о местном самоуправлении и

др.).

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить пра-

вовыми средствами:

организационную и материально-финансовую самостоятельность ор-

ганов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных

возможностей для их наиболее полной реализации.

Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность

местного самоуправления

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятель-

ность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодатель-

ством о местном самоуправлении организационные основы местного само-

управления, принципы определения компетенции органов местного само-

управления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что на-

род осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу-

дарственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, го-

сударство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного

уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытека-

ет, что власть местного самоуправления должна быть организационно обо-

соблена от государственной власти и действовать в известных пределах ав-

тономно.

Гарантиями организационного обособления и самостоятельности ме-

стного самоуправления в системе управления обществом и государством яв-

ляются:

1. Закрепляемое статьей 12 Конституции Российской федерации по-

ложение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему

органов государственной власти. Это означает, что органы местного само-

управления не являются звеньями единой иерархической системы органов

государственной власти, построенной на основе принципов строгой подот-

четности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих

органов нижестоящими органами (что было характерно для советской орга-

низации власти на местах).

Развивая конституционные положения об организационной само-

стоятельности местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

устанавливает, что осуществление местного самоуправления органами госу-

дарственной власти и государственными должностными лицами не допуска-

ется.

2. Самостоятельность определения населением структуры органов

местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской Федера-

ции (ст. 131). Следовательно, население вправе непосредственно (например,

путем референдума), а также через выборные органы местного самоуправ-

ления определять формы и пути реализации местного самоуправления, его

организационную структуру и процедуры деятельности.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,

выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие

органы местного самоуправления. Устав муниципального образования, от-

ражающий особенности организации и осуществления местного самоуправ-

ления и учитывающий исторические и иные местные традиции, принимает-

ся представительным органом местного самоуправления или выносится на

местный референдум. В нем указываются: структура и порядок формирова-

ния органов местного самоуправления; наименование выборных и других

органов местного самоуправления; срок полномочий депутатов представи-

тельных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц ме-

стного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного уча-

стия населения в решении вопросов местного значения.

Субъекты Российской Федерации, регулируя деятельность органов

местного самоуправления, не вправе предусматривать обязательное форми-

рование каких-либо иных (кроме выборных) органов местного самоуправле-

ния.

Например, Федеральный закон "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия

«исполнительные органы местного самоуправления», требуя в обязательном

порядке лишь наличия выборных органов муниципальных образований. Об-

разование других органов местного самоуправления Закон оставляет на ус-

мотрение самих муниципальных образований.

3. Организационная самостоятельность местного самоуправления, его

обособление в системе управления предполагают, что назначение должно-

стных лиц местного самоуправления, образование органов местного само-

управления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных обра-

зований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации» запрещает образование органов ме-

стного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправ-

ления органами государственной власти и государственными должностными

лицами.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая тре-

бования к должностям, статус муниципального служащего, устав и порядок

прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется

уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов

Российской Федерации и федеральным законом.

4. Контроль государственных органов за деятельностью органов ме-

стного самоуправления имеет известные пределы, обусловленные организа-

ционной самостоятельностью муниципальных органов. Решения органов

местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления мо-

гут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, ли-

бо признаны недействительными по решению суда. Досрочное прекращение

полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного

должностного лица возможно по решению законодательного (представи-

тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с

соблюдением особой процедуры, установленной статьей 49 Федерального

закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации».

Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного

самоуправления отдельных государственных полномочий определяются со-

ответственно федеральными законами и законами субъектов Российской

Федерации.

5. Для самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых

на них задач органы местного самоуправления наделяются собственной

компетенцией.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, ус-

танавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить

Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

ции», ограничивать гарантированные им права местного самоуправления.

Закон закрепляет предметы ведения местного самоуправления, перечисляя

вопросы местного значения, которые самостоятельно решаются органами

местного самоуправления.

Подчинение одного муниципального образования другому законом

не допускается.

6. Гарантией организационной самостоятельности местного само-

управления является право муниципальных образований иметь собственную

символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую историче-

ские, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные

традиции.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное

самоуправление, согласно статье 131 Конституции Российской Федерации

допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. При

этом субъекты Российской Федерации устанавливают законом гарантии

учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муници-

пального образования.

Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую

самостоятельность местного самоуправления

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при

наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые

должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законода-

тельство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей общей гарантией, обеспечивающей самостоятельность

местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступа-

ет закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного

самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве обязатель-

ных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность

и местный бюджет.

При этом Закон устанавливает, что муниципальным образованиям

должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в

соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными

образованиями.

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют му-

ниципальной собственностью, которая признается и равным образом защи-

щается государством наряду с другими формами собственности.

Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципаль-

ным имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в дого-

ворах и соглашениях условия использования приватизируемых или переда-

ваемых в пользование объектов муниципальной собственности. При этом

порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяет

муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объ-

ектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный

бюджет.

2. Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Зако-

ном, создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления

хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвида-

ции. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных

предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают

и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организа-

ций.

3. Статьи 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах органи-

зации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагают на фе-

деральные органы государственной власти и органы государственной власти

субъектов Российской Федерации обязанность обеспечить гарантии финан-

совой самостоятельности местного самоуправления.

К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных мест-

ных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепле-

ния доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов

местных бюджетов.

4. Соответствующие органы государственной власти обязаны финан-

сировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые

законом могут быть переданы органам местного самоуправления. Кроме то-

го, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления допол-

нительные расходы, вызванные решениями, принятыми федеральными ор-

ганами государственной власти и органами государственной власти субъек-

тов Российской Федерации.

5. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гаранти-

руется конституционным правом органов местного самоуправления само-

стоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Органы местного самоуправления вправе образовывать также целе-

вые внебюджетные фонды. Кроме того, органы местного самоуправления

устанавливают местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате.

6. Органам местного самоуправления принадлежит право выпускать

муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать

муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

В интересах населения органы местного самоуправления в установ-

ленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую дея-

тельность.

Судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные

акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Феде-

рации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему право-

вых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного само-

управления, так и на предупреждение подобных нарушений.

1. Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую за-

щиту местного самоуправления, играет конституционное право местного

самоуправления на судебную защиту.

В правовом государстве суд выступает в роли независимого от како-

го-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная

власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению за-

конности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституцион-

ного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление,

признаваемое и гарантируемое государством.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона «Об общих прин-

ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» суд

или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными

актов, нарушающих права местного самоуправления:

а) органов государственной власти и государственных должностных

лиц;

б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления;

в) предприятий, учреждений и организаций;

г) общественных объединений.

С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не

только органы и должностные лица местного самоуправления, но и гражда-

не, проживающие на территории муниципального образования.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муници-

пального образования в случае отказа в государственной регистрации устава

муниципального образования.

В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, органы ме-

стного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных

прав граждан – жителей муниципального образования. Так, в соответствии с

Федеральным законом «О защите прав потребителей» органы местного са-

моуправления обращаются в суд в защиту прав потребителей (неопределен-

ного круга потребителей) с исками о признании действий продавца проти-

воправными и прекращении этих действий.

Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является

порядок признания недействительными решений органов и должностных

лиц местного самоуправления, предполагающий, в частности, соответст-

вующее решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно заключение

соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться ос-

нованием для рассмотрения законодательным (представительным) органом

государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекра-

щении полномочий соответствующего органа местного самоуправления,

выборного должностного лица местного самоуправления.

2. Гарантией правовой защиты местного самоуправления является

обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан,

решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми рас-

положенными на территории муниципального образования предприятиями,

учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых

форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Статья 44 Федерального закона «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляющая эту га-

рантию, устанавливает, что решения органов и должностных лиц местного

самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами,

их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

При этом Закон предусматривает ответственность в соответствии с

действующим законодательством, которая наступает за неисполнение или

ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявле-

ния граждан, решений органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления.

3. Важным средством правовой защиты интересов местного само-

управления, его прав являются обращения органов местного самоуправле-

ния и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной

власти и к государственным должностным лицам. Эти обращения, в кото-

рых органы местного самоуправления и должностные лица местного само-

управления поднимают вопросы защиты прав местного самоуправления, не-

обходимости учета интересов муниципальных образований при решении

социально-экономических и иных вопросов, подлежат обязательному рас-

смотрению. Органы и должностные лица местного самоуправления должны

получить мотивированный ответ на свои обращения.

Органы местного самоуправления обращаются по вопросам своей

деятельности также к предприятиям, учреждениям и организациям, которые

обязаны рассматривать эти обращения.

В целях большего учета интересов муниципальных образований при

законодательном регулировании субъектами Российской Федерации разно-

образных вопросов регионального и местного значения Федеральный закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» наделяет представительные органы местного самоуправления

правом законодательной инициативы в законодательном (представитель-

ном) органе субъекта Российской Федерации.

4. Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятель-

ностью соответствующих государственных органов, которые в пределах

своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления,

учет их интересов при осуществлении государственной политики в различ-

ных сферах жизни общества.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении,

права населения на местное самоуправление осуществляет прокуратура Рос-

сийской Федерации.

Значительная часть правовых актов по вопросам местного само-

управления принимается органами государственной власти субъектов Рос-

сийской Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие

или ограничивающие права местного самоуправления. Помимо органов

прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов орга-

нами государственной власти субъектов Российской Федерации, важную

функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции Российской Феде-

рации. На Министерство юстиции Российской Федерации возложено прове-

дение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами го-

сударственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и по

вопросам местного самоуправления.

В случае несоответствия правового акта Конституции Российской

Федерации или федеральному закону Министерство юстиции Российской

Федерации представляет мотивированное заключение в орган государствен-

ной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, а также в уста-

новленном порядке в соответствующие федеральные органы государствен-

ной власти.

Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои

интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному са-

моуправлению при Президенте Российской Федерации. Совет является кон-

сультативным органом при Президенте Российской Федерации. Его возглав-

ляет Председатель Правительства Российской Федерации. В состав Совета

по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации вхо-

дят руководители органов государственной власти Российской Федерации и

ее субъектов, органов местного самоуправления, представители союзов и

ассоциаций местного самоуправления.

К основным задачам Совета относятся, в частности, подготовка для

Президента Российской Федерации рекомендаций по осуществлению и кор-

ректировке государственной политики в области местного самоуправления,

разработка для Президента Российской Федерации предложений по обеспе-

чению согласованного взаимодействия федеральных органов государствен-

ной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера-

ции и органов местного самоуправления в ходе осуществления реформы ме-

стного самоуправления и т.д.

5. Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обес-

печивается федеральными и региональными программами развития местно-

го самоуправления, принятие которых предусматривает Федеральный закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации».

6. Обеспечению правовой защиты местного самоуправления служит

право муниципальных образований объединяться в союзы и ассоциации.

Главная цель таких объединений (общероссийских, региональных, межре-

гиональных) – координация деятельности муниципальных образований, бо-

лее эффективное осуществление своих прав и интересов. Ассоциации и сою-

зы местного самоуправления подлежат регистрации в порядке, установлен-

ном для некоммерческих организаций. Общероссийские объединения муни-

ципальных образований участвуют в формировании делегации Российской

Федерации в Конгрессе местных и региональных властей Европы, представ-

ляя интересы местного самоуправления в одной из палат Конгресса – Палате

местных властей.

<< | >>
Источник: О.А. Кудинов. Муниципальное право Российской Федерации (Учебно-практическое пособие). 2003

Еще по теме 1.5.1. Понятие и система гарантий местного самоуправления:

  1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. Государственные гарантии прав местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, контроль их деятельности
  3. Понятие системы органов местного самоуправления
  4. Гарантии прав местного самоуправления
  5. § 1. Понятие современной системы местного самоуправления в России
  6. ГАРАНТИИ ЗАЩИТЫ ПРАВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
  7. § 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления
  8. ГАРАНТИИ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  9. ГАРАНТИИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЕ МАТЕРИАЛЬНУЮ ОСНОВУ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  10. 1.5. Гарантии местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления
  11. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЯ, ПРИНЦИПЫ, СИСТЕМЫ
  12. Тема 2. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  13. ГАРАНТИИ И ЗАЩИТА ПРАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  14. СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  15. Система местного самоуправления
  16. 1.2.1.2. Система местного самоуправления
  17. Понятие и принципы местного самоуправления