5.5.8. Сбалансированность бюджета и государственные долги

В процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов большое значение имеет сбалансированность доходов и расходов, т. е. в бюджете любого уровня должно выполняться условие

В процессе исполнения бюджета может возникнуть ситуация, при которой сумма доходов превысит сумму расходов, такое явление в бюджете называют профицитом.

Бюджеты всех уровней составляются и утверждаются, как правило, без профицита. В случае, если в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов обнаружится профицит бюджета, то до его утверждения производится его сокращение по схеме:

сокращается привлечение доходов от продажи госу-дарственной и муниципальной собственности и/или доходов от реализации государственных запасов и резервов;

предусматривается направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

предусматривается увеличение расходов бюджета;

сокращаются налоговые доходы бюджета.

Если оказывается, что доходы превышают расходы без учета расходов на обслуживание государственного долга, то профицит называют первичным. В этом случае обслуживание государственного долга превышает сумму дефицита бюджета, т. е. выполняется условие SГД > Sдв.

Для финансирования дефицита бюджета предусматриваются источники его покрытия в виде внутренних и внешних заимствований и другие средства.

В процессе исполнения бюджета размер дефицита федерального бюджета не должен превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга. Текущие расходы бюджетов субъектов

РФ и местных бюджетов не могут превышать объема их доходов. Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15% объема дохода бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема дохода местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти. Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

а) внутренние источники:

кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

б) внешние источники'.

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

кредиты правительств иностранных государств;

кредиты банков и фирм иностранных государств;

кредиты международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются только внутренние источники в виде:

государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

бюджетных кредитов, получаемых от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредитов, получаемых от кредитных организаций;

поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

изменений остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Источниками финансирования дефицита местного бюд-жета могут быть только внутренние источники в виде:

муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

бюджетных кредитов, получаемых от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

кредитов, получаемых от кредитных организаций;

поступлений от продажи имущества, находящейся в муниципальной собственности;

изменений остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Особенность внутренних источников финансирования бюджетного дефицита связана с тем, что Правительство РФ постоянно увеличивает сроки заимствования на внутреннем рынке, что, естественно, приводит к общей реструктуризации задолженности и изменению соотношения государственных ценных бумаг с различными сроками погашения. Подобная практика снижает уровень доверия юридических и физических лиц, являющихся инвесторами на рынке ценных бумаг. Гарантии стабильности ценных бумаг, в том числе по срокам погашения, означают не только доверие к правительству, но и поддержание минимальных рисков вложений на длительную перспективу.

Внешние источники финансирования бюджетного дефицита обеспечивают поступление иностранной валюты в бюджет на финансирование текущих расходов и импортных закупок. Улучшению структуры внешних заимствований в значительной степени способствует получение кредитов от ведущих международных организаций. Однако внешние заимствования сопряжены с необходимостью поддержания такой структуры платежного баланса, когда валютные поступления достаточны для своевременного выполнения обязательств по займам. В противном случае создаются дополнительные сложности в регулировании валютного курса относительно российского рубля.

Долг возникает всякий раз, когда расходы бюджета начинают превышать его доходы, когда бюджетный дефицит становится хроническим явлением, а его покрытие осуществляется неэмиссионными методами, а в результате заемной деятельности Правительства РФ у юридических и физических лиц, иностранных государств, иностранных финансовых и международных организаций.

Заимствование средств бюджетами различных уровней приводит к накоплению задолженности, подлежащей погашению в форме основного долга и накопленным на него процентам.

Государственный долг представляет собой сумму задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам, включая начисление по ним процентов, и выданные государственные гарантии. Собственно, государственный долг представляет собой долговые обязательства РФ перед юридическими и физическими лицами, иностранными и международными организациями, другими субъектами права. Государственный долг РФ обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. В состав государственного долга РФ входят долговые обязательства в виде:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государственными и международными финансовыми организациями;

государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

договоров о предоставлении государственных гарантий РФ;

договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

переоформленных договорных обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основании принятых федеральных законов;

соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет, заключенных от имени РФ.

Долговые обязательства РФ подразделяются на краткос-рочные (до одного года), среднесрочные (от 1 до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет). Обязательства погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займов, и не могут превышать 30 лет.

Государственный долг субъекта РФ представляет собой совокупность долговых обязательств субъекта РФ, обеспечиваемый всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим его казну. Долговые обязательства субъекта РФ осуществляются в виде:

кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ с физическими и юридическими лицами, кредитными организациями;

государственных займов субъекта РФ в виде ценных бумаг;

договоров с предоставлением государственных гарантий от имени субъекта РФ;

договоров поручительства субъекта РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

переоформленных договоров обязательств третьих лиц в государственный долг субъекта РФ;

соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет, заключенных от имени субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, определяемые условиями заимствования, и не могут превышать более 30 лет.

Муниципальный долг — совокупность долговых обязательств муниципального образования, которая обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим его казну. Долговые обязательства муниципального образования осуществляются в виде:

кредитных соглашений и договоров, заключенных му-ниципальным образованием;

займов муниципального образования в виде выпуска ценных бумаг;

договоров о предоставлении муниципальных гарантий;

договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Погашение государственного долга производится за счет доходов бюджетов соответствующего уровня или за счет выпуска новых государственных займов. Государственный долг погашается через казначейства и банки путем выкупа облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов путем проведения тиражей погашения или ежегодных платежей.

а) Государственные и муниципальные кредиты

Государственные и муниципальные кредиты представляют собой финансовые отношения, по которым РФ, субъекты РФ или муниципальные образования становятся кредиторами или заемщиками. Государственные и муниципальные кредиты могут быть получены или предоставлены РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям юридическим и

физическим лицам, другим бюджетам, иностранным государствам, международным организациям в пределах, установленных правовыми актами соответствующего уровня законодательной власти.

Государство или муниципальное образование в лице уполномоченного органа исполнительной власти заключает кредитный договор, в соответствии с которым у них возникают соответствующие финансовые отношения. Условиями кре-дитного договора являются:

срок предоставления или получения кредита;

обязательства сторон;

условия обеспечения возврата ссуды;

размер процентной ставки за пользование кредитом;

другие условия.

Государственные и муниципальные кредиты выполняют функции: перераспределительную, регулирующую, учетную и контрольную. Основной функцией кредита является пере-распределение денежных ресурсов для нужд социально-эко-номической деятельности. Источниками кредитов, ввиду от-сутствия специальных централизованных кредитных фондов, являются средства федерального и территориальных бюджетов.

Перераспределение средств осуществляется между зве-ньями:

федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

региональными бюджетами и местными бюджетами;

финансово-кредитными организациями и бюджетами всех уровней бюджетной системы;

иностранными государствами, международными организациями, кредитными иностранными организациями, юридическими, физическими лицами и федеральным (региональным) бюджетом;

бюджетами всех уровней бюджетной системы и физическими и юридическими лицами и т. д.

Регулирующая функция кредита проявляется при выделении бюджетных ресурсов на возвратной, платной и безвозмездной основе, а также при получении РФ займов от меж-дународных валютных фондов на финансирование бюджетного дефицита, проведение структурных реформ, реструктуризации экономики, приватизационных мероприятий и т. д.

Учетная и контрольная функция проявляется на всех уровнях бюджетной системы. Необходимость учета и контроля вытекает из самой природы кредита. Формами контроля кредита являются:

контроль за движением кредитных средств, осуществляемый через органы Федерального казначейства или уполномоченные банки;

контроль за соблюдением условий кредитного договора;

контроль за целевым использованием кредитов;

контроль за выполнением принятых обязательств согласно кредитному договору.

Целями государственного и муниципального кредитования являются:

решение проблем финансирования бюджетного кредита;

проведение финансово-кредитной политики, направленной на выравнивание социально-экономических условий регионов;

поддержка приоритетных секторов экономики и видов деятельности территориальных образований;

поддержка территориальных образований в разрешении социально-экономических задач.

Законом о бюджетах утверждаются:

суммы погашения и выплаты по процентам по долгам иностранным государствам;

размеры долга иностранных государств на конец фи-нансового года;

предельный объем государственных кредитов, предоставляемых РФ и субъектом РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, в том числе странам СНГ.

Государственные кредиты можно классифицировать на внутренние и внешние.

Внутренние кредиты — это форма государственного кредита предоставления финансовых средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основе под инвестиционные проекты за счет бюджетных средств.

Внешние кредиты — это форма государственного кредита предоставления РФ финансовых средств иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

б) Государственный внутренний долг

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государственным внутренним долгом являются долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ. Государственный внутренний долг включает:

государственные кредиты, полученные Правительством РФ от национальных банков;

государственные и муниципальные займы;

долговые обязательства или государственные гарантии.

Государственный кредит может выступать в форме го-сударственных займов посредством выпуска государственных долговых казначейских обязательств. Внутренние государ-ственные и муниципальные займы представляют собой денежные ресурсы, привлекаемые для покрытия дефицита соответствующего бюджета от юридических и физических лиц на основе заключенных договоров, по которым возникают долговые обязательства РФ, субъекта РФ или муниципального образования как заемщиков или гарантов.

От имени РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит Правительству РФ. От имени субъекта РФ такое право принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ, а от имени муниципального образования — уполномоченному органу местного самоуправления.

Государственные и муниципальные займы осуществляются путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования, т. е. заемщиком выступает государство в лице РФ, субъект РФ или муниципальное образование, а инвестором — гражданин или организация.

Роль государственных кредитов в виде заимствований (займов) сводится к покрытию государственных или муници-пальных расходов при недостатке бюджетных средств. Госу-дарственный кредит по своей сути является дополнительным источником финансирования мероприятий, реализуемых в рамках бюджетной политики. Выпуск государственных займов, сроки и время их размещения определяются не только дефицитом бюджета, но и потребностями регулирования де-нежного обращения. Государственные займы являются одной из форм государственных кредитных отношений, в которых государство выступает в качестве заемщика. Задолженность по государственным займам включается в сумму государственного долга РФ.

Классифицировать государственные займы можно по:

способу размещения;

срокам погашения;

видам доходности;

месту размещения;

эмитентам;

обращению на фондовом рынке;

методу определения обеспеченности имуществом.

По способу размещения государственные займы можно подразделить на группы:

свободного обращения;

размещаемые по подписке;

принудительные.

Государственные займы размещаются Правительством РФ на рынке ссудного капитала при участии банков и небанковских финансовых структур. Облигации, предназначенные для реализации основной суммы займа, размещаются, как правило, через банки, а для мобилизации сбережений населения — непосредственно через систему сберегательных касс банков. Основными подписчиками по государственным займам являются правительственные учреждения, специальные фонды, управляемые правительством, промышленные корпорации, банки, местные органы власти, частные инвесторы, страховые компании и другие структуры.

По срокам погашения государственные займы подразде-ляются на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Срок погашения краткосрочных государственных займов составляет три, шесть, девять или двенадцать месяцев. Среднесрочные займы погашаются не позднее чем через 5 лет и долгосрочные — не позднее чем через 30 лет с момента их выпуска в обращение. Краткосрочные облигации не имеют купонов. Они продаются со скидкой номинала, а выкупаются по полному номиналу. Такой вид облигаций получил название "облигации с нулевым купоном".

По видам доходности государственные займы подразделяются на процентные, выигрышные (лотерейные) или с "с нулевым купоном". При приобретении процентных государ-ственных займов займодержатели получают ежегодно равными долями твердый доход по ставке, утвержденной Правительством РФ. При приобретении выигрышных государственных займов займодержателям выплачивается доход при выходе облигаций в тираж погашения или в процессе выигрышей.

По месту размещения государственных займов их подразделяют на внутренние и внешние, которые реализуются на иностранных денежных рынках в валюте страны- кредитора, государства-заемщика и третьей стороны. Облигации внутренних займов покупаются не только гражданами РФ, но и иностранными гражданами.

По элементам или уровням займы подразделяются на займы, размещаемые федеральными органами власти и управления, органами власти и управления субъектов РФ и органами власти местного управления.

По обращению на рынке их подразделяют на рыночные и нерыночные займы. Рыночные займы свободно передаются и покупаются. Нерыночные займы не подлежат обращению на рынке ценных бумаг и выпускаются государством в целях привлечения инвесторов.

В зависимости от обеспеченности долговых обязательств выпускают закладные и беззакладные облигации. Закладные облигации обеспечиваются залогом, конкретным имуществом, а беззакладные, хотя ничем и не обеспечены, обеспечением для них служит все имущество государства или территориального образования.

По методу определения дохода займы подразделяют на долговременные обязательства с твердым или плавающим доходом. Фиксированная ставка по ценным бумагам является иногда причиной роста расходов государства на выплату процентов, поэтому государство зачастую использует на практике плавающую ставку процента от займа к займу.

По способу погашения займы подразделяют на займы с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения.

Займы, не только в России, но и в других государствах являются важным средством мобилизации доходов, так как налоговые и другие неналоговые доходы не могут обеспе-чить рост расходов государства на реализацию мероприятий бюджетной политики.

Сущность государственных займов состоит в том, что в качестве кредитора государства выступают собственники ссудного капитала, добровольно дающие средства государству в ссуду под определенный процент и на определенный срок. Источниками погашения государственных займов и уплаты по ним процентов являются средства, мобилизуемые государством посредством сбора налоговых и неналоговых доходов. Кредиторы государства получают гарантированный доход в виде процентов. Государственные займы имеют как денежную форму, так и натуральную в виде выигрышей материальными ценностями.

Государственные займы выпускаются Правительством РФ и территориальными органами власти. Государственные займы подразделяются на облигационные и безоблигационные. Внутренние государственные займы оформляются, как правило, облигациями на всю сумму займа. Безоблигационные займы — это займы Правительства РФ у сберкасс (банков) или внешние межправительственные займы, оформляемые путем записей по счетам государственного долга. Кроме того, в системе облигаций их подразделяют на рыночные, нерыночные и специальные выпуски займов.

Рыночные облигации государственных займов свободно продаются и покупаются на денежном рынке и не могут быть предъявлены к оплате до установленного при выпуске государственного займа срока.

Нерыночные облигации государственного займа не продаются и не покупаются. Они могут быть предъявлены к оплате по желанию вкладчика в любой момент до истечения срока займа с уменьшением процента выплат по облигациям.

Специальные выпуски государственных займов размещаются среди правительственных учреждений, страховых, пенсионных и других фондов. Облигации специальных выпусков не подлежат купле-продаже.

В случае, если государство не в состоянии выплатить по облигациям в сроки, установленные при выпуске займов, оно может принять решение на продление срока или уменьшение размеров выплачиваемых по облигациям процентов или сочетание обоих способов, что является исполнением своих обязательств перед гражданами, организациями и учреждениями.

Государственные облигации, некоторые типы векселей, банкнот и казначейских векселей составляют государственные ценные бумаги.

Облигация — это ценная государственная бумага, символизирующая собой государственное долговое обязательство и дающая право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты по ней. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга с процентами или выплатить кредитору доход в течение срока пользования заемными средствами, а. по истечении

срока вернуть сумму долга. На облигации указывается нарицательная стоимость, выражающая денежную сумму по которой продается облигация и по которой выплачивается сумма владельцу в момент ее погашения с начислением процента выплат. Реальная же доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента ввиду того, что облигации могут продаваться по курсовой цене, которая отклоняется от нарицательной стоимости ввиду ряда факторов. К таким факторам можно отнести величину дохода, выплачиваемого по займу; уровень ссудного процента; время покупки облигаций; степень насыщенности фондового рынка государственными ценными бумагами; привлекательность условий выпуска частных ценных бумаг; степень доверия населения правительству и т. д.

Реальная курсовая цена облигаций займов и их привлекательность могут быть выяснены только при свободном обращении государственных ценных бумаг на фондовом рынке.

Целями выпуска государственных ценных бумаг могут быть:

финансирование текущего бюджетного дефицита;

погашение ранее выпущенных займов;

обеспечение кассового исполнения государственного бюджета;

обеспечение равномерного поступления налоговых платежей в течение финансового года;

финансирование отдельных целевых программ;

финансовая поддержка учреждений и организаций, имеющих общенациональное экономическое значение.

Рынок государственных ценных бумаг является неотъемлемой частью хозяйственного механизма развития страны. Он призван обеспечить надежную систему подачи денежных средств в бюджет государства и предоставить возможность юридическим и физическим лицам получать доход на их свободные финансы. Рынки государственных ценных бумаг подразделяют на первичные и вторичные. Первичный рынок обеспечивает размещение различных видов государственных ценных бумаг. Методами размещения ценных бумаг могут выступать:

реализация государственных ценных бумаг непосредственно казначейством путем проведения еженедельных аукционов;

распространение государственных бумаг банками путем подписки.

Вторичный рынок государственных ценных бумаг является в основном внебюджетным и складывается при личных и телефонных контактах сторон. На вторичном рынке работают практически все финансовые инструменты.

Государственные ценные бумаги можно подразделить на две большие группы:

рыночные;

нерыночные.

К рыночным государственным ценным бумагам относят казначейские векселя, различные среднесрочные и долгосрочные государственные облигации. Рыночные государственные ценные бумаги свободно обращаются и перепродаются после первичного размещения другим субъектам.

Нерыночные государственные ценные бумаги не могут свободно переходить от одного субъекта к другому. Нерыночные государственные ценные бумаги размещаются среди специализированных финансовых институтов и населения. Нерыночные ценные бумаги невозможно ни продать другим лицам, ни погасить до истечения определенного срока. Негосударственные ценные бумаги могут быть эффективными средствами в условиях нестабильности рынка кредитных ресурсов, когда вкладчики начинают избавляться от рыночных ценных бумаг.

Анализ ряда лет по государственному внутреннему долгу свидетельствует, что не просматривается тенденции к его уменьшению, а, наоборот, имеет место его рост. В начале 90-х гг. большая часть бюджетного дефицита покрывалась за счет кредитов ЦБ РФ, предоставляемых Правительству РФ, что приводило к денежной эмиссии. Кредитно-денежная эмиссия не только выступает в качестве фактора расстройства

кредитной системы и денежного обращения, но и углубляет кризис в реальном секторе экономики и в социальной сфере. Поэтому наиболее приемлемым способом регулирования бюджетного дефицита является его покрытие исключительно за счет неэмиссионных источников, а именно за счет внутренних и внешних заимствований, которые, в свою очередь, нуждаются в централизованном регулировании.

Начиная с 1995 г. дефицитное финансирование не при-менялось, и было начато частичное погашение задолженности Минфина России перед ЦБ РФ. Начиная с 2002 г. в динамике структуры внутреннего государственного долга наметились прогрессивные изменения. Кардинально снижается доля кредитов ЦБ РФ, прекращается выпуск и наметилось погашение казначейских обязательств, снижается доля казначейских векселей (ценных бумаг, не размещаемых на финансовом рынке и носящих полудерективный характер), повышается доля ценных бума на финансовом рынке в виде облигаций федерального займа и облигаций сберегательного займа. Выпуск государственных ценных бумаг в условиях перехода России к рыночным отношениям открывает возможности для внедрения в экономику прогрессивных методов финансирования дефицита государственного бюджета, что в свою очередь позволит нормализовать ситуацию в финансово-кредитной сфере. В условиях рынка для России наиболее приемлемым способом регулирования бюджетного дефицита является его покрытие исключительно за счет государственного долга, который, в свою очередь, нуждается в централизованном управлении.

Под управлением государственным долгом следует понимать совокупность действий государства, связанных с изучением рынка ссудных капиталов, выпуском займов, выплат процентов по выпущенным займам, проведением конверсии и консолидации займов, определением курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту и погашению выпущенных займов.

Операции, связанные с подготовкой документов, необ-ходимых для продажи государственных ценных бумаг, изу-чением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, размещением займов среди кредиторов, выплатой и начислением процентов, осуществляет Минфин России и другие подразделения при Правительстве РФ.

Расходы по управлению государственным долгом показываются в качестве особых финансовых операций отдельно от бюджета, а в расход бюджета включаются только процентные выплаты по долгу.

Важную роль в управлении государственным долгом играет вторичный рынок государственных облигаций, на котором обращаются ценные бумаги. Операции на первичном и вторичном рынках государственных облигаций осуществляются инвестиционными и универсальными банками (дилерами). Суммы, которые государство получает в займы у кредиторов, а также проценты по ним погашаются в основном за счет бюджетных средств, текущих доходов и выпуска новых займов. Такой способ погашения государственных займов называют рефинансированием.

Операции по управлению государственным долгом связаны с кассовым исполнением бюджета, операции выполняют эмиссионные банки. Банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним и выплате облигаций, подлежащих выкупу.

Государство в целях управления государственным долгом прибегает к уточнению условий займа, касающегося доходности путем уменьшения размера номинального процента (конверсия) или превращает краткосрочные обязательства в средние — или долгосрочные (консолидация) или объединения нескольких займов в один заем (унификация), который образует консолидированный (фундированный) долг.

Одним из методов управления государственным долгом является выкуп займов, обращающихся на рынке ссудного капитала. В данном варианте государство поручает центральным и коммерческим банкам произвести выкуп займов с последующей выплатой им денежных средств. В случае отсутствия у государства денежных средств на погашение государственного внутреннего долга (банкротство) оно может аннулировать заем или отказаться от его уплаты, но данный способ применяется в практике крайне редко.

Управление государственным долгом в РФ осуществляется Федеральным казначейством, входящим организационно в состав Минфина России. На него возлагается решение следующих задач:

регистрация всех долговых обязательств государства и долговых гарантий (внешних и внутренних);

подготовка предложений по обслуживанию государственных долгов;

определение уровней, состава, времени и условий выпуска внутренних и внешних займов, включая эмиссию государственных ценных бумаг.

Минфин России выступает от лица Правительства РФ в качестве заемщика как на внутреннем, так и на внешнем финансовом рынке. В этой связи между Минфином России и ЦБ РФ устанавливается сотрудничество в области эмиссии государственных ценных бумаг и управления внутренним и внешним государственным долгом. ЦБ РФ осуществляет операции по государственным ценным бумагам, а именно, их куплю-продажу, выкуп, выдает кредиты под залог государственных ценных бумаг, выступает в качестве агента Минфина России по размещению новых выпусков государственных долговых обязательств.

Государственные ценные бумаги

Государственный российский республиканский внутренний 5% заем 1990 г.: срок действия 16 лет; начало срока выкупа 1996 г.; реализация облигаций через коммерческие банки; ежегодный доход по облигациям 5%; обслуживание займа осуществляется через Мосбизнесбанк.

Облигации Государственного республиканского внутрен-него займа РСФСР 1991 г.: срок действия 30 лет; реализация среди юридических лиц со свободной продажей и перепрода-жей; выпущено на покрытие задолженности республиканского бюджета на сумму около 80 млрд руб. под 5% годовых; куплен ЦБ РФ; облигации не получили широкого распространения.

Первый Государственный внутренний заем РСФСР 1991 г.: срок обращения 3 года; форма выпуска безбумажная, в виде специальных именных счетов заимствования (счет "депо") с плавающей процентной ставкой по годам; распространение среди предприятий и учреждений со свободной продажей и перепродажей; выпущено облигаций на сумму 9 млрд руб.; погашение займа единовременное по номиналу с перечислением суммы долга на счет владельцев облигаций. Однако выпуск потерпел неудачу, не дал никакого эффекта и не сыграл роли в развитии технологии эмиссии государственных ценных бумаг.

Золотые сертификаты 1993 г.: выпускались сроком на 1 год; эмитентом выступал Минфин России; сертификаты были именными, номинал составлял 19 кг золота пробы 0,9999; доходность гарантировалась на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США, плюс 3%; цена продажи устанав-ливалась с премией; владельцы имели право пользоваться и распоряжаться принадлежащим сертификатом в соответствии с действующим законодательством и могли его продавать по разрешению Минфина России; участниками первичного рынка являлся Минфин России (продавец) и уполномоченные ком-мерческие банки РФ (покупатели), которые имели право продажи как целых, так и долей золотых сертификатов юридическим лицам, а нерезидентам — на договорной основе; начисление и выплата процентного дохода производилась Минфином России ежеквартально вплоть до погашения в октябре 1994 г. по средней цене золота пробы 0.9999.

Облигации Государственного займа РФ 1995 г.: эмитентом выступал Минфин России; облигации выпускались на предъявителя с ежеквартальным начислением процентного дохода; форма выпуска — документарная с купонной формой выплаты процентного дохода; процентный доход по ку-пону определялся Минфином России на каждый купонный период, равный последней официально объявленной купонной ставке по облигациям федеральных займов с переменным купонным доходом.

Облигации внутреннего валютного займа: выпущены в документарной форме для оформления задолженности Вне-шэкономбанка по счетам юридических лиц; по каждой облигации производятся купонные выплаты в размере 3% комиссионной стоимости облигации; при погашении облигаций владельцу выплачивается номинальная стоимость и процентный доход по последнему купону.

Государственные краткосрочные бескупонные облигации РФ: эмитентом ГКО выступал Минфин России, облигация — бескупонная (дисконтная) ценная бумага с доходом разницы между ценой реализации (номиналом) и ценой покупки на вторичном рынке или аукционе; выпуск в бездокументарной форме с оформлением глобального сертификата с хранением в ЦБ РФ.

Облигации Федерального займа с переменным купоном (ОФЗ — ПК): выпускались с 1993 г.; эмитентом являлся Минфин России; облигация — именная купонная среднесрочная ценная бумага в бездокументарной форме с оформлением в виде глобального сертификата с хранением в ЦБ РФ; владельцами могли выступать юридические и физические лица, а также нерезиденты; величина купонного дохода не являлась фиксированной и рассчитывалась для каждого периода выплат ку-понного дохода на вторичных торгах; кроме купонного дохода, доход инвестора включал еще положительную разницу между ценой приобретения и ценой реализации (погашения).

Казначейские обязательства РФ являются государственными ценными бумагами, которые выпускались с 1994 по 1996 гг. Эмитентом выступал Минфин России. Ставка дохода по казначейским обязательствам устанавливалась в зависимости от срока погашения и доходила до 40%. Кроме того, казначейские обязательства могли выступать в качестве платежного средства, в частности, обмениваться на налоговые освобождения. Владельцами казначейских обязательств выступали юридические и физические лица. Погашение казначейских обязательств осуществлялось Минфином России путем перевода на счета владельцев номинальной стоимости обязательства и суммы выплаты процентов по нему.

Кроме перечисленных выше ценных бумаг в РФ использовались разнообразные казначейские векселя, налоговые освобождения, векселя, по которым переоформлялась задолженность федерального бюджета перед банками и субъектами хозяйствования. Однако эти ценные бумаги носят, как правило, разовый характер.

Государственные и муниципальные гарантии

Помимо прямых долгов правительства РФ в состав внутреннего государственного долга включаются государственные гарантии, по которым Правительство РФ гарантирует оплату отдельных инвестиционных проспектов или выпуск ценных бумаг местных органов власти или субъектов хозяйствования. Государственные гарантии включаются в состав текущего государственного долга, но на практике они представляют собой не текущую, а потенциальную задолженность государства, поскольку эти долги становятся реальными только в случае, когда заемщик в лице местного органа власти или субъекта хозяйствования оказывается не в состоянии погасить свои долговые обязательства.

Государственные гарантии представляют собой форму внутреннего или внешнего государственного долга, поскольку представляют собой гарантированное погашение инвестиционных капиталов, направленных не на финансирование бюджетного дефицита, а имеющих целевой характер и конкретный целевой проект (программу).

Государственная или муниципальная гарантия является одним из способов обеспечения правовых обязательств, в силу которых государство, его субъект или муниципальное образование как гарант дает письменное обязательство отвечать полностью или частично за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательства перед третьими лицами. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств.

Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право требовать от последнего возмещения в пол-ном объеме сумм, уплаченных третьему лицу по гарантии.

В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете установлен верхний предел общей суммы государственных гарантий РФ, предоставляемых в национальной валюте, и верхний предел государственных гарантий РФ, предоставляемых для обеспечения обязательств в иностранной валюте. Федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются государственные гарантии РФ, выдаваемые отдельному субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую в миллион раз минимальный размер оплаты труда. Отдельно утверждаются государственные гарантии РФ на сумму, превышающую 10 млн долл. США. Государственные гарантии РФ предоставляются Правительством РФ, органом власти субъекта РФ или муниципального образования для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами.

Законом о бюджете на очередной финансовый год устанавливается перечень предоставляемых отдельным субъектам РФ, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01% расходов соответствующего бюджета.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств включается в состав государственного долга РФ как вид долгового обязательства.

Государственные или муниципальные гарантии предос-тавляются, как правило, на конкурсной основе за счет средств бюджета развития РФ и являются поручительством Правительства РФ. Гарантии предоставляются российским инвесторам под заемные средства для реализации инвестиционных проектов. Основной целью таких гарантий является стимулирование инвестиционных активов и привлечение средств инвесторов в интересах развития экономики по ключевым направлениям или в развитие проектов социальной сферы. К рассмотрению принимаются инвестиционные проекты претендентов, имеющих устойчивое финансовое положение и способных вернуть кредит с начисленными на него процентами в срок и в полном объеме. Причем проекты должны иметь положительную величину чистого дисконтированного дохода в расчетный период.

Государственный внешний долг

В целях покрытия дефицита бюджета государство в лице Правительства РФ прибегает не только к внутренним заимствованиям, но и внешним. Право осуществления государственных внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантированных договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному органу от его имени, например, Минфину России и правительству субъекта РФ.

Программа внешних заимствований представляет собой перечень заимствований с разделением на финансовые и целевые иностранные заимствования с указанием источника привлечения, суммы заимствования, срока погашения, получателя средств, цели и направления использования, гарантий по возврату. В программе отдельно предусматриваются все займы и госгарантии на сумму, эквивалентную 10 млн долл. В программе государственных внешних заимствований детально прописывается не менее 85% общего объема заимствований. В программу заимствований в обязательном порядке включаются все соглашения о займах, зак-люченных в предыдущие годы, если соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Предельный объем государственных внешних заимствований РФ устанавливается на уровне годового объема платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. Однако Правительство РФ, исходя из условий нестабильности ситуации, может осуществлять внешние заимствования в объеме сверх установленного федеральным законом о федеральном бюджете объема средств, в случае, если оно осуществляет реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

Большую часть долга РФ составляют долги Парижскому, Лондонскому и Токийскому клубам кредиторов. Основная сумма внешнего долга приходится на Парижский клуб, объединяющий около 20 государств и несколько сотен банков. Лондонский клуб кредиторов также объединяет свыше

600 банков, в том числе такие, как Внешэкономбанк, Международный банк развития и другие крупные банки, перед которыми Россия имеет задолженность. В целях снижения долговых обязательств Россия заключила ряд договоров и соглашений с Парижским клубом кредиторов о долгосрочной реструктуризации долговых обязательств. Достигнуты также ряд договоренностей с Лондонским клубом, согласно которым долги России разбиты на две части:

основной долг, который оформлен ценными бездокументарными бумагами;

долги по процентам, которые оформлены процентными облигациями.

Однако достигнутая отсрочка платежей по долгам клубам кредиторов не означает, что Россия пытается их частично или полностью списать (реструктуризировать) за счет просрочки времени.

В целях сокращения долгов Россией заключено ряд соглашений с кредиторами на конверсию внешних долговых обязательств. Под конверсией долговых заимствований понимается замещение внешнего долга другими видами обязательств, например погашение долга товарными поставками, обратным выкупом долга заемщиками на особых условиях, обменом на долговые обязательства третьих сторон, обменом на собственность или на ценные бумаги (облигации) и т. д.

С целью своевременного осуществления неотложных платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга РФ законодательством РФ предусмотрено привлечение кредитов Внешэкономбанка и Внешторгбанка для расчетов по государственному внешнему долгу РФ за счет перечисления ЦБ РФ средств в иностранной валюте этим банкам.

<< | >>
Источник: И. М. Александров. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2007

Еще по теме 5.5.8. Сбалансированность бюджета и государственные долги:

  1. Перечислите методы сбалансирования бюджета?
  2. Обеспечение сбалансированности и устойчивости местных бюджетов
  3. Глава 5. ОСОБЕННОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТА
  4. § 1. Понятие государственного бюджета. Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства
  5. § 1. Понятие государственного бюджета. Роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства
  6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ. ДЕФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И СПОСОБЫ ЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
  7. 17.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ. ДОХОДЫ И РАСХОДЫ БЮДЖЕТА
  8. БЕЗНАДЕЖНЫЕ ДОЛГИ
  9. 11.2 Концепции государственного бюджета
  10. 16.1. Государственные финансы. Государственный бюджет
  11. Что такое государственный бюджет?
  12. Каковы отличия государственных доходов от доходов государственного бюджета? ^
  13. Охарактеризуйте состав государственного бюджета?
  14. Как представлена структура государственного бюджета?
  15. Какова характеристика государственного бюджета как финансового плана государства?
  16. 11.3 Дефицит государственного бюджета и способы его финансирования
  17. 11.1 Основные виды расходов и доходов государственного бюджета
  18. § 1. Понятие, правовые формы и роль государственного и местного (муниципального) бюджета
  19. § 1. Понятие и роль государственного и местного бюджетов